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본지는 이번 호부터 김종국 한국마사회 경마본부장의 ‘사행산업규제정책 및 관련 법령 비교를 통한 경마법체계 개편방안: 타 사행산업과의 규제 형평성 확보 측면에서의 한국마사회법과 말산업육성법 통합 방안을 중심으로’라는 논문을 소개합니다. - 편집자 주
Ⅵ. 사행산업 규제 형평성 확보를 위한 경마 법령 개편 방안
1. 포괄주의 방식으로 경마 관련법 개정 필요성
토토는 체육진흥을 위해 발매를 허용하되 특별히 발매에 제한을 두는 규정이 없는 ‘장려법적 성격’이어서 구체적인 발매방식을 법에 정하지 않고, 공단이 감독부처인 장관에게 승인을 받으면 되므로 인터넷발매도 가능하다. 체육진흥투표권의 발매는 비교적 자유로운 것은 시행근거법인 한국마사회법과 국민체육진흥법의 법체계가 다르기 때문이다.
한국마사회법은 경마는 누구에게나 인정되는 것이 아니고 원칙적으로 금지되지만 예외적으로 허용(법 제2조)된 것이므로 경마 관련 규정은 엄격하고 제한적으로 해석해야 한다는 입장이다. 한국마사회법은 경마를 시행하되 말산업 등 축산 발전을 위해 경마를 시행하고, 경마를 시행할 때는 마권을 발매하지만 매우 제한적으로 허용하는 방식을 택하고 있다.
토토 시행근거법인 국민체육진흥법에 따라 체육진흥을 위해 토토를 발매할 수 있는 근거를 명시하되, 법에서는 발매방식, 환급금, 발매무효등 중요한 사항만 명시하고 세부 시행방법은 시행령이하로 명시하거나 장관의 승인으로 가능하도록 되어 있다. 이러한 법체계로 인해 토토와 복권은 영업장(판매점)의 개념, 설치지역, 설치 방식 등에 대해 국토이용에 관한 법령이나 건축법, 학교보건법등 어떠한 법령의 제한을 받지 않고 주택가, 학교 앞 어디에서나 편의점 등에서 설치가 가능하며, 구체적인 설치 방식은 장관의 승인만 받으면 된다.
이에 반해 경마의 경우는 설치 근거, 설치 기준 등을 마사회법에 명시해 국토이용에 관한 법령, 건축법, 학교보건법, 한국마사회 시행령, 규칙, 장관 등의 승인을 받아야 하므로 설치시마다 시민단체 등의 설치 반대 빌미가 되고 있다.
인터넷발매의 경우 직접적인 근거가 있는 것이 아니라 국민체육진흥법에서 구체적인 발매 방식은 장관이 정하도록 위임하는 법체계에 따라 장관이 정하면 되지만 경마는 직접적인 시행 근거 조문을 신설해야 하는 법체계 때문에 아직까지도 시행하지 못하고 있는 것이다. 이러한 불합리는 승식의 경우도 마찬가지로서 토토는 국민체육진흥법이 아닌 시행령에 위임해 장관이 정하면 되는데 비해 경마는 법에 명시해 새로운 승식 개발은 법을 고쳐야만 하는 법체계이므로 토토와의 경쟁이 되지 못한다. 또한 토토는 기금 조성을 통한 체육 진흥이라는 분명한 발행 목적을 명시했고 로또도 복권및복권기금법에 복권의 발행·관리 및 판매에 관한 사항을 정해 복권사업의 건전한 발전을 도모하고, 복권수익금의 합리적 배분과 투명한 사용을 통해 국민 복지증진에 이바지한다(법 제4조)는 발행 목적을 분명히 했다.
따라서 사행산업간 규제의 형평성을 확보하기 위해서는 현행 경마의 법체계는 영업장, 발매방식, 발행승식 등의 가장 핵심적인 사안에 대해서 토토와 복권이 해당 조문을 아예 법에 두지 않거나 불가피하게 두는 경우는 시행령 이하로 명시하거나 장관이 정하면 되는 방식으로 규제를 피하면서 급성장을 하고 있다는 점을 벤치마킹해 경마에만 집중된 규제에서 벗어나기 위해서라도 법체계를 국민체육진흥법 체계로 시급히 전면 개정을 할 필요가 있다.
2. 법령 개정은 관련 법령을 통합하는 전부 개정 방식으로 추진
(1) 법령 개정 방식 논의
법령 개정방식은 ‘일부개정방식과 전부개정방식, 폐지개정방식, 관련성이 있는 법령을 함께 개정하는 방식, 공동부령개정방식’으로 구분한다. 일부개정방식은 일부개정 법령의 내용 그 자체가 독립적으로 존재하는 것이 아니라 기존 법령의 내용에 흡수되어 효력을 발생하게 되는 방식이다.
전부개정방식은 해당 법령의 전부를 개정하는 방식이고 폐지·제정방식은 기존 법령을 대체하는 새로운 법령을 제정하면서 해당 법령의 부칙에서 기존 법령을 폐지하는 방식이며 전부개정방식은 개정되는 기존법령의 제명을 쓰고 그 제명에 이어서 ‘전부개정법률안’ 또는 ‘전부개정령안’이라고 쓴다.
(2) 전부 개정 방식 사례: 개인정보보호법 전부 개정 법률안 발의
최근 법령을 통합하려는 사례는 국회 교육문화체육관광위원회 강은희 의원이 발의(2015.2.5, 의안번호 13932호)한 ‘개인정보보호법 전부개정 법률안(이하 통합법)’으로서 개인정보보호법, 정보통신망법, 위치정보법 등 7개법으로 분산된 개인정보보호법 체계를 일원화하기 위한 것이다.
기존 법률을 존치시키는 차원에서의 법체계 조정만으로는 한계가 있기에 통합법은 개인정보의 수집부터 파기까지의 전 과정을 하나로 묶어 규율하고 법령간 일치하지 않는 개인정보보호 조문을 통일하고 유사·중복된 부분의 삭제, 적용 대상을 명확하게 통합, 동일한 사안에 대해 동질의 규제 부과, 사업자별로 동일한 책임을 지도록 했다.
정보 주체는 사업자에 무관하게 동일한 책임을 물을 수 있게 하고 동일한 구제 방법을 모색하도록 해 정보주 체의 권리보호와 손쉬운 권리 구제, 기업의 책임을 강화시켰다. 동 법안은 개별법에 분산된 개인정보 관련 규정을 통합해 「위치정보의 보호 및 이용 등에 관한 법률」,「신용정보의 이용 및 보호에 관한 법률」,「의료법」,「유아교육법」,「초·중등교육법」 등 각 개별법에 분산되어 있는 개인위치정보, 개인신용정보, 개인보건의료정보, 학생교육정보 등에 관한 규정을 이 법에 통합해 규정하고 있다.
즉, 동 법안은 통합 법안에 타 법률의 관련 조항을 포함시켜 개정안을 만드는 전부개정방식으로 부칙을 활용해 타법률을 개정(변경 및 삭제)하고 다른 법령과의 관계로서 이 법 시행 당시 개인정보의 보호에 관해 다른 법령에서 종전의 「보건의료기본법」,「신용정보의 이용 및 보호에 관한 법률」,「약사법」,「위치정보의 보호 및 이용 등에 관한 법률」,「의료법」,「정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률」 또는 그 규정을 인용한 경우 이 법 중 그에 해당하는 규정에 있을 때에는 종전의 규정을 갈음해 이 법 또는 이 법의 해당 규정을 인용한 것으로 본다는 조문을 두었다. <다음 호에 계속>
저자= 김종국 한국마사회 경마본부장, 정책학 박사.
교정·교열= 이용준 기자 cromlee21@horsebiz.co.kr
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