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그동안 장외발매소를 기피 시설로 인식해 설치를 어렵게 하려고 주택이나 학교로부터 500m이내에는 설치할 수 없도록 하거나(현행법상으로는 200m 이내는 허가를 받으면 가능) 주민이나 지자체 동의를 얻어 설치하라는 의원 입법안 등이 지속적으로 발의되자 농림축산식품부 지침으로 이를 반영했습니다. 장외 설치를 희망하는 민간의 경우는 해당 지자체장의 동의를 어렵게 받아 신청했음에도 지역 내 찬반이 끊이지 않으므로 현재 방식에 의한 대규모 장외 설치는 더 이상 어렵다는 인식이 팽배해지고 있습니다.
저자 김종국 한국마사회 경마본부장은 1998년부터 2003년까지 수많은 민원으로 인해 성공과 좌절을 겪으면서도 직접 건물을 선정했고, 2000평 내외 대형으로 개장한 장외발매소 13개소, 부지를 매입해 후에 4개소를 개장했습니다. 현재까지 운영 중인 강북, 중랑, 강남, 시흥, 대구, 대전, 부산동구, 부산연제, 강동, 의정부, 분당 장외발매소 등이 그 예입니다.
2006년 이후로 한국마사회는 민원 등으로 장외발매소 신규 설치에 어려움을 겪고 있습니다. 지난해 12월 31일 폐쇄된 신용산 장외발매소의 경우, 개장을 둘러싼 수년간 갈등으로 국민적 여론은 더 이상 현재의 대형 장외발매소 방식의 설치는 불가능하다는 인식에 따라 최근에는 소형 장외발매소 설치로의 전환 필요성과 장외발매소를 대체할 방법으로 인터넷 발매의 재개 등이 공론화되고 있습니다.
2018년 8월 24일 열린 복권학회 2018년 하계학술대회에서 발표한 논문, 「사행산업 영업장 개설 갈등 발생 및 해결 사례 연구: 경마 장외발매소 개장 및 폐쇄관련 민원 발생 원인을 중심으로」에서 저자 김종국 본부장은 그동안 겪은 장외발매소 개설 경험을 바탕으로 장외발매소 개설을 둘러싼 민원 등의 사례를 시기별로 분석하고, 향후 어떠한 방식으로 개설 방식을 변경하는 것이 타당한 지에 대해서 살펴보고 있습니다. 이를 근거로 소형 장외발매소 방식으로 전환, 인터넷 발매 허용, 개소수 영업장 총량 규제를 면적 총량 규제로 변경하는 것을 대안으로 제시하고 있습니다.
<말산업저널>은 2018년 11월 30일부터 매주 본 논문을 연재합니다. 본 논문은 복권학회 학술지, 『사행산업 정책과 미래기술』(2018, pp1.~pp38)에도 실렸습니다. 본지는 저자의 동의를 얻어 본 논문을 연재합니다. - 편집자 주
Ⅰ. 서론
국내에서 사행산업 영업장 개설은 기피 대상이 되고 있다. 여러 가지 지역 사회 공헌 등의 이점이 있음에도 도박 중독의 부작용에 의한 님비(NIMBY) 현상이 심화돼 신규 진출은 쉽지 않다.
이에 대해 김승남 국회의원은 2015년 국정감사 보도자료(2015.10.15.)에서 “한국마사회의 2014년 세금 징수 현황을 보면 총 세금 1조 2천억 원 중 레저세 7,600억 원의 1.5%인 114억 원만 시·군·구세로 교부됐다. 전국 30개의 장외발매소를 고려했을 때 장외발매소 1개소 당 약 3.8억 원의 재정 지원이 이루어진 셈이다. 이와 같이 장외발매소를 유치한 기초자치단체는 여론 반대, 각종 민원, 교통 혼잡, 쓰레기 등 각종 사회적 비용을 부담하면서도 전체 레저세의 불과 1.5%만을 교부금으로 지원받고 있어 대부분 지자체가 사회적 문제가 많은 장외발매소 유치를 거부하는 ‘NIMBY현상’이 발생할 수밖에 없는 상황이다”라고 지적했다.
사행산업을 둘러싼 갈등의 대표적인 사례였던 용산 장외발매소(경마) 문제는 2010년 건축 허가 및 신축 공사 이후 2013년 5월 이전 개장 추진 시점부터 현재까지 5년여 동안 개장을 둘러싼 시민단체의 반대로 인해 국가 사회적 관심사로 부각됐고, 정치권이 나서면서 폐쇄하는 것으로 해결됐다. 시민단체 등의 지속적인 폐쇄 요구를 운영자인 한국마사회가 받아들여 사업장을 폐쇄하면서 사회적 대타협에 의한 갈등 해결 사례로 꼽히고 있다
용산 장외발매소의 폐쇄를 주장한 시민단체의 반대가 시작된 지 1,710일, 건물 앞 농성 천막을 친 지 1,445일 만인 2017년 12월 31일 용산 장외발매소는 폐쇄됐다. 그동안 수백 차례의 농성은 언론을 통해 사회적으로 이슈화됐고, 제18대 박근혜 정권에서 시작해 해결 기미가 없던 갈등이 제19대 문재인 정권으로 바뀌면서 국회 을지로위원회의 중재를 마사회가 받아들여 2017년 8월 25일 열린 이사회에서 대승적으로 폐쇄를 결정하고 실제로 문을 닫았다.
이에 대해 감독부처인 농식품부 장관은 2018 신년사에서 “오랫동안 지역 사회와 첨예한 갈등이 있었던 용산과 대전 장외발매소 문제도 사회적 타협을 통해 이전을 결정하였다”며 우수 갈등 해결 사례로 적시했다. 실제로 언론에서도 용산 장외발매소 폐쇄 결정은 “용산 장외발매소 개장 이후 지속된 시민단체와의 갈등을 해소하고 상호 이해와 양보로 사회적 대타협을 이루기 위함이었다(스포츠월드, 2017.8.29)”거나, 개장 반대 대책위 관계자의 “민주당 을지로위원회가 그간 많이 노력했고, 최근 청와대의 중재가 결정적이었고 결국 ‘촛불’의 힘이 아닌가 싶기도 하다(연합뉴스, 2017.8.24)”는 데서 시민단체, 국회 및 청와대의 요구를 마사회가 전격적으로 수용함으로써 이루어낸 타협의 산물로 평가할 수 있을 것이다.
그런데 일개 사업장에 불과한 경마 장외발매소가 천성산 터널, 밀양 송전탑, 경주 원전이나 상주 사드, 제주 해군기지 등 산업시설, 군사시설 건설을 둘러싼 갈등에 버금가는 사회적 갈등 시설로 부각돼 결과적으로 사업을 접는 것으로 타협하게 된 이유는 과연 무엇일까?
국책 사업 등과 관련한 갈등에 대해서는 이경록 외(2014: 250)은 “정부가 사업 및 정책을 추진하려 할 때 국민 의견과 동의를 반영하려는 개인 및 조직과의 갈등이 필연적으로 발생하게 되었다”고 지적한다. 홍성훈 외(2015:356)은 “이러한 다양한 갈등 가운데 비교적 장기간을 요하는 갈등이 군사 시설과 관련된 갈등이다”라고 한다. 여기서 김명환(2011: 78)은 “군사 시설은 군사 목적을 위한 공공시설로서 새로운 시설의 입지는 물론 기존 시설의 이전과 관련해서 갈등이 자주 발생한다”고 한다.
그런데 이러한 국책 사업이 아니면서도 경마 장외발매소 등을 둘러싼 갈등은 2000년대 초반 장외발매소 설치가 본격화되면서 시작됐다. 장외발매소가 설치되는 지역 사회에 한정된 반대서명 등으로 시작된 갈등은 처음에는 해당 지역 지자체에 머무르는 양상이었다. 그러나 2003년 ‘도박규제네트워크’ 출범을 계기로 전국적인 반대 연대 분위기가 조성됐다. 2000년 초반 광주·대전·시흥 장외발매소 등은 지역 사회 갈등에도 불구하고 개장했지만 2000년대 중반 이후 원주와 순천 장외발매소의 개장 실패, 부천·서대문·구리·수안보 장외발매소 등 선정 실패 등은 지역 사회 갈등을 넘어 국가적인 갈등 문제로 확산됐다.
용산 장외발매소의 경우 결국 사법기관의 영업 방해 금지 판결(2014.8.12)이나 한국마사회, 감독기관의 갈등 해결 노력에도 불구하고 폐쇄 이외에는 대안 논의를 거부하는 시민단체의 주장에 지방의회, 지자체, 지역 국회의원과 국회 차원의 중재위원회 등이 동조하고 언론이 이를 뒷받침함으로써 폐쇄로 일단락됐다.
본고에서는 이러한 배경 하에 장외발매소의 개설을 둘러싼 갈등과 해결 사례를 알아보기 위해서 장외발매소 개설 과정에서 나타난 실제 사례를 대상으로 발생 민원 등 갈등 조정에 실패한 사례와 성공한 사례를 통해 성공과 실패 요인을 살펴봄으로써 향후 장외발매소의 개설 방식과 운영 방식의 변경 등을 통한 갈등 해소 방안을 제시하고자 한다.
Ⅱ. 이론적 배경 및 선행 연구
1. 사행산업 영업장 개설 관련 갈등 요인
(1) 장외발매소 개념과 설치 목적
경마장 외(外)의 장소에 마권의 발매 등을 처리하기 위한 시설을 ‘장외발매소’(한국마사회법 제6조)라 한다. 이러한 장외발매소에는 한국마사회법 시행령(제7조)의 1) 법적 시설 기준으로 ⅰ) 경주 실황의 방영에 필요한 시설 ⅱ) 마권의 발매 및 환급금 등의 지급에 필요한 시설 ⅲ) 마권의 발매 금액 및 환급률 등을 표시할 수 있는 시설을 갖추어야 한다. 2) 장외발매소의 처리 사무는 ⅰ) 마권의 발매 및 환급금 등의 지급 ⅱ) 구매권의 발매 및 환급 업무를 하게 된다.
장외발매소 설치 목적은 경마장 이용이 불편한 원거리 이용자에게 이용 편의를 도모하고, 지역 주민에게 레저 이용 기회를 증대시켜 경마 대중화를 촉진코자 설치 운영하고 있다. 장외발매소는 경마일(금·토·일)은 이용자의 레저 공간으로 활용되지만 비경마일(월~목)은 문화공감센터 및 회의 공간으로 지역 주민에게 개방한다. 또한 기부금으로 지역 주민 및 단체에 기부하며 지역 사회의 불우이웃을 위해 봉사활동을 시행하고 있다.
경마 등의 장외발매소는 경주마가 달리는 장소인 경마장에서 펼쳐지는 경마 장면을 직접 보기 어려운 원격지의 이용자에게 방송이나 인터넷 등의 기술을 활용해 경주 실황과 베팅을 하는데 참고할 수 있는 배당률 등을 볼 수 있는 시설을 구비한 판매 장소를 의미한다.
전통적으로 우리나라에서는 대규모 방식으로 설치해오다 2007년 사행산업통합감독위원회(사감위)가 출범하면서는 영업장 총량을 규제받게 됨으로써 설치 개소의 제한을 받으므로 가급적 대규모로 설치해 운영하고 있다. <다음 호에 계속>
저자= 김종국 한국마사회 現 경마본부장(前 공정본부장), 정책학 박사, 경영학 석사
교정·교열= 이용준 기자 cromlee21@horsebiz.co.kr
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