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김종국 한국마사회 경마본부장은 평창올림픽과 같은 국제경기 지원을 위한 사행산업의 역할과 현 규제 상황을 스포츠토토가 급성장한 배경과 관련해 ‘국제경기지원 위한 체육진흥투표권 증량발행의 정책적 함의 -타 사행산업과의 규제형평성을 중심으로-’라는 논문에서 언급하고 있습니다. 본지는 지난 5월 20일, 한국복권학회 춘계학술대회에서 발표한 본 논문을 시리즈로 연재합니다. - 편집자 주
Ⅰ. 연구 배경
한국의 사행산업은 ‘사행산업통합감독위원회법(사감위법)’의 규제를 받는 체육진흥투표권(토토), 복권, 경마, 경륜 , 경정, 카지노, 소싸움경기이다. 기타 사행성게임에 대해서는 ‘게임산업진흥에 관한 법률’이 통제한다. 상기 법에 의해 합법적으로 허용되고 규제를 받는 사행산업 및 게임 외에는 불법이며 관련법에 따라 처벌한다.
사감위법에 의해 설립된 ‘사행산업통합감독위원회(사감위)’가 ‘사행산업 건전발전 종합계획(규제지침)’의 수립, 시달함으로써 합법사행산업을 통제한다. 2007년 사감위법 제정 전에는 개별사행산업 관리감독 부처(경마는 농식품부, 경륜·경정·토토는 문광부, 복권은 기재부 등)가 발행 및 영업장의 개설 등과 관련한 인허가권을 행사했다. 그러나 개별업종 소관 감독부처의 개별적 통제방식으로는 사행산업의 무분별한 확장을 막기 어렵다는 비판에 따라 개별 감독부처가 사감위와 사전에 협의를 거쳐 개별 사업장개설, 사업계획 등에 대한 승인권을 행사하게 함으로써, 실질적으로는 사감위가 사행산업의 확산 등을 통제토록 했다.
사감위가 사행산업을 통제하는 가장 강력한 무기로는 ‘매출총량규제 정책’을 들 수 있다. 이는 GDP대비 일정비율 이하로 사행산업의 매출총량규모를 묶어두고 동 매출총량을 각 사행산업 업종별로 배분하는 정책으로 사행산업 입장에서는 발매를 할 수 있는 수단만 있으면 얼마든지 매출액을 늘릴 수 있었던 것을 규제받게 된 것이다.
현재 복권과 토토의 경우는 사감위 규제 중에서 사실상 ‘매출총량’만 규제 받고 있다. 이들 업종은 사업장 개설(개소수), 발매수단(인터넷 발매 등)등에 대한 제약이 없어 모든 규제를 다 받는 경마(경륜·경정)와는 대조적이다.
경마 등의 경우는 매출 총량등 모든 규제로 인해 매출액이 2002년 7.6조원에서 2016년 7.8조원대로 10여 년간 답보상태이지만 토토는 같은 기간 동안 약 2백배 성장(2002년 283억 →2016년 4.4조원), 복권은 2003년 로또복권 출시로 4.2조원(이중 로또가 3.8조원)에서 2016년 3.8조원대로 시장규모를 지속적으로 확장시키고 있다.
경마와 복권, 카지노만 있던 2000년 사행산업 전체시장 점유비가 68.3%였던 경마는 토토(2001년 출시), 로또복권(2002), 내국인카지노(2000), 경정(2002)등의 출현으로 사감위 출범 시인 2008년에는 46.4%, 2015년은 38.7%로 급락했다. 반면, 토토는 2002년 0.2%에서 9.4%(2008), 17.3%(2015), 복권도 7.5%(2002)에서 15%(2008), 16.8%(2015)로 급증하면서 사행산업 시장은 종전 경마 중심에서 토토와 복권으로 재편되고 있다.
이러한 결과는 사감위가 2012년 사감위법을 개정해 복권과 토토가 매출총량을 적용받지 않을 수 있는 근거를 신설했고, 도박중독유병률이 높은 업종의 매출총량을 낮은 업종으로 이관하는 매출총량 정책을 시행해 각종 규제로 부여된 총량을 달성 못하는 경마의 매출 총량에서 8천억원가량을 복권과 토토로 절반씩 이관함으로써 이루어진 것이다.
이러한 인위적인 사행산업 시장구조 개편이 이루어진 것은 국제경기대회를 지원하기 위해 ‘체육진흥투표권 증량발행’을 허용한 것도 한 원인이 됐다. 이를 근거로 최근에는 2018년 평창올림픽 지원을 위해 토토 총량을 3,725억 원이나 증량 발행하는 등 국제경기지원을 위한 방법으로 사감위 매출총량 정책을 변경함으로써 토토의 매출이 급증하고 있다.
현재 축구경기, 육상, FI 경주 등의 국제경기유치를 위해 경기장 건설 등에 수천억 원의 국가 및 지방재정이 투여되고 있는 상황에서 문광부는 토토 증량발행을 통해 또한 수천억 원을 지원하고 있다. 그러나 이들 경기장들은 경기 후 사후 활용방안이 부재해 매년 운영비로만 수억 원의 추가 지원이 필요한 ‘애물단지로 전락(김윤주, 2014:34)’, ‘오판이 부른 무용지물(매일경제, 2015.4.2.)’, ‘엑스포 끝나자 악몽(중앙일보, 2015.3.27.)’이 되거나, 경기 운영의 부실로 인해 F1 영암경기장의 경우 2013년 이후에는 국제경기개최를 포기하는 등의 실패를 한 바 있어 국제경기대회 시설투자비나 조직위원회 운영비 등 일부를 사행산업의 기금으로 지원하는데 대해서는 신중한 논의가 필요한 시점을 맞고 있다.
따라서 본고에서는 국제경기대회의 지원 사업에 대한 구가 및 지방재정의 지원사업에 대한 평가자료 등을 토대로 사행산업을 통한 국제경기대회의 지원을 위해 사감위의 매출총량 정책을 변경하면서까지 특정 업종(토토)의 국제경기지원 규모 확대가 바람직한 것인지에 대한 논의를 해 지원 타당성과 타 사행산업과의 규제 형평성에 대해 논의해보고자 한다.
Ⅱ. 이론적 논의
1. 사행산업 매출총량 정책
(1) 사행산업 총량제 추진 배경
사행산업의 총량은 “사행산업의 사회적 부작용 최소화 및 건전발전을 위해 일정기간 동안 유효하도록 설정한 사행산업의 상한 또는 최고한도(CAP)”를 의미한다. 사행산업 총량규제는 사행산업의 총량을 일정한도를 넘지 않도록 하는 것이다. 업종 전체를 대상으로 하는 국가 총량이다.
총량제는 ‘사행산업 총량 설정을 통한 사행산업의 과도한 확산 방지’, ‘사행산업의 과도한 확산으로 인한 사회적 부작용 최소화’에 그 목적이 있다. 사감위는 사행산업의 공급 및 시장 규모가 커지면서 사행산업에 대한 과도한 이용 및 지출로 많은 사회적 부작용을 야기하고 있어서 사행산업에 대한 과도한 팽창 억제정책으로 사감위법 제 16조에 근거, 2009년부터 사행산업 총량제를 도입, 우리나라 GDP 대비 사행산업 규모를 2013년까지 0.58% 수준으로 관리하는 것을 목표로 설정하여 시행하고 있다. 사감위 출범 당시 매출총량제를 실시하려는 배경은 사행산업의 비약적 성장 억제, 심각한 도박중독유병률을 저감시키기 위해서였다.
사감위는 2008년 사행산업 매출총량제를 실시하면서 GBGC(Global Betting and Gaming Consultants)의 기초데이터인 사행산업 규모, 시설 규모, 경제 수준, 인구 규모 등을 활용해 195개국을 대상으로 군집분석 및 교차분석을 실시 한 후, 그 결과에 따라 선정된 24개 OECD 국가군을 비교 대상국으로 해 우리나라와 사행산업 규모의 적정성을 분석했다.
정량적 분석 결과, 우리나라 도박중독 유병률은 CPGI 기준 9.5%(2008)로 주요국 대비 3~4배 수준이며 이용객의 참여빈도와 이용시간 및 GDP 대비 사행산업의 매출 비중은 OECD 비교 대상국 대비 높은 수준인 것으로 나타났다. 정성적 분석 결과, 우리나라 불법도박 규모를 약 54조원으로 추정해 합법사행산업 규모의 3배 수준으로 인식했으며 또한 국민의 87%가 사행산업으로 인한 사회적 문제를 심각한 것으로 인식하고 있었다. <다음 호에 계속>
저자= 김종국 한국마사회 경마본부장, 정책학 박사.
교정·교열= 이용준 기자 cromlee21@horsebiz.co.kr
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