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토토와 성격상 같은 경주류에 속한 경마·경륜·경정은 사감위 출범 이전부터 인터넷 발매를 해왔지만, 2008년 법제처가 유권 해석으로 법적 근거가 없다고 하면서 경마는 인터넷 발매가 중단됐습니다. 경륜·경정은 당시 시행 근거에 대한 시비로 스스로 중단했습니다.
제3차 사행산업 건전발전 종합계획(2019~2023)을 수립하기 위한 연구 용역 등이 한창 진행되는 현시점에서 합법 사행산업의 경쟁력을 키워주는 정책적 대안이 필요하다는 데 전문가들의 의견이 일치합니다. 사행산업의 경쟁력 향상과 이용자의 편의성을 도모하고, 전자적으로 발매상한선 규제가 가능한 인터넷 발매를 경주류에도 허용하는 방안을 공론화하는 노력 역시 필요합니다. 최근 사감위가 주최한 ‘제3차 사행산업 건전 발전 종합계획’ 공개 세미나에서도 전문가들은 “불법 도박의 근절을 위해 합법 온라인 시장을 열어야 한다”는 등 온라인 합법화 수용에 한목소리를 냈습니다.
이런 맥락에서 ‘사행산업 경주류·인터넷 발매 재개 방안 논의: 토토, 인터넷로또 발매 허용에 따른 업종별 형평성 보장을 중심으로’란 논문은 언급한 제반 문제를 집중적으로 다루고 있습니다. 복권학회 주관, 2017 추계학술대회에서 발표한 논문이자 복권학회 논문집, 「복권과 사행산업의 공공정책」(2017, p143~p171)에 실린 본 논문은 △제외국의 인터넷 발매 사례 △국내 인터넷 재개를 위한 법개정 노력 사례 △인터넷 발매 허용시 부작용과 순기능적 측면 검토를 통해 인터넷 발매 재개 필요성과 구체적인 추진 방안을 살펴보고 있습니다.
<말산업저널>은 2018년 8월 20일 발행하는 제343호부터 본 논문을 연재합니다. 논문을 기고해주신 김종국 한국마사회 경마본부장께 감사드립니다. - 편집자 주
(2) 국내 사례: 토토와 복권만 허용
2) 중단 없이 계속 허용: 체육진흥투표권
같은 문체부의 관리감독을 받는 경륜·경정은 인터넷 발매를 스스로 중단했지만 체육진흥투표권은 경마와 동시에 법제처에 유권해석을 의뢰한 결과 국민체육진흥법 체계상 인터넷 발매를 직접적으로 허용하는 조문은 없지만 발매 방식 등은 장관의 승인을 받으면 가능토록 하는 조문이 있고, 인터넷 발매는 ‘발매 방식‘ 에 해당하는 것이므로 시행이 가능하다는 조문에 따라 중단되지 않았고, 12% 내외(약 5천억 원)를 온라인 발매로 올리고 있다.
3) 신규 허용(2016년): 인터넷 로또복권(2018년부터 발행)
체육진흥투표권이 온라인 발매를 통해 약 4천억 원(14% 정도)의 매출을 올리는데 비해 복권의 경우는 인터넷으로 구매하는 전자복권은 412억 원(2016년)으로 1%에 그치고 온라인복권(로또)가 92%(2016년)의 비중을 차지한다.
복권위원회는 인터넷을 통한 발매 비중 확대 필요성을 인식해 인기를 끌고 있는 ‘연금복권 520’(2011.7.11출시)에 대해 2015년 2월 27일 복권위원회 결의로 인터넷 발매를 허용(김종국, 2017b:239)했다. 또한 온라인복권(로또)는 당첨 확률이 낮아 구매를 기피하는 ‘로또피로증’, 연금 복권의 인기 저하 등으로 새로운 돌파구 마편을 위해 로또를 인터넷으로 구매할 수 있도록 2016년 3월 복권및복권기금법을 개정했다.
2. 인터넷 발매 재개를 둘러싼 쟁점
현재 체육진흥투표권(토토)이나 인터넷로또 복권 허용에 대해서는 사감위 출범 초기부터 정책 수립 과정을 보면 복권에 대해서는 이미 전자복권이 허용되어 있었고 로또는 인터넷 발매를 안하고 있었으므로 처음부터 복권은 금지 대상에서 제외했었다. 이후 체육진흥투표권이 법적근거 조문이 없음에도 유권해석으로 발매가 가능하게 되자 사감위는 경마·경륜·경정에 대해서도 법적 근거를 확보하면 허용을 반대하지는 않는다는 입장이었다.
이에 따라 인터넷 발매 재개 여부는 경마 등 사업자의 몫으로 넘어왔으나 국민 정서상 법개정을 의원 입법으로 추진하는데 난항을 겪어왔다. 그렇다고 인터넷로또복권 도입 법안을 정부(기재부) 입법으로 추진한 사례를 문체부와 농식품부가 정부 입법으로 추진하는 것을 기대하기도 어려운 상황이다. 이는 입법을 공론화하는 순간 여론의 뭇매를 맞을 것이라는 우려가 깔려있기 때문이다.
그런 분위기 아래 사감위는 경주류(경마·경륜·경정)에 대한 온라인 발매 허용 타당성 연구 용역을 의뢰했으나 국민적 공감대 형성이 필요하다는 결론이 나와 오히려 온라인 발매 추진에 난항을 겪게 되는 결과를 초래했다. 순서로 보면 당시 인터넷로또복권 법안을 개정 추진 중이므로 복권에 대한 조사를 함이 순서였을 듯하나, 부정적 조사 결과가 나올 것이 예측됨에도 불구하고 경주류에 대한 조사를 행한 것은 업종간 이해관계 측면에서 보면 오히려 공정성을 저해하는 처사였다는 비난을 받을 만한 것으로 보인다.
그렇다면 여기서는 공론화를 피해 조용히 인터넷 발매를 허용한 복권의 경우와 공론화를 통한 국민적 공감대 형성이라는 명분으로 인해 도입이 더 어렵게 된 경마·경륜·경정 입장에서 인터넷 발매 허용 여부를 둘러싼 순기능, 역기능에 대해 살펴보기로 한다.
(1) 역기능적 측면에 대한 검증
사감위를 비롯해 시민단체 등은 경마 등 합법 사행산업이 인터넷 발매를 하려는 것에 대해 기존에 허용된 토토나 복권에 대해서는 문제제기를 안하면서도 경마 등에 대해 허용하면 도박 확산 등의 문제를 야기하는 것으로 타깃을 삼아 무조건 반대하는 입장이다.
불법 인터넷 도박이 확산되고 있음에도 합법 사행산업으로의 참여가 봉쇄돼 불법 인터넷 도박이 확산된다는 점은 무시하고, 경마 등의 인터넷 발매를 불법 인터넷 도박과 동일시해 인터넷 발매를 허용하면 온통 사행성 도박이 세상을 뒤엎을 듯이 재개에 부정적 입장을 보인다. 사정이 이러하니 정작 법안을 추진할 의원들은 나서기를 꺼리는데 그러한 생리를 아는 복권의 경우는 ‘판매점 일자리 창출, 해외에 복권 진출에 대비’한다는 명분으로 사감위나 시민단체의 공론화를 피하는 전략으로 법안을 통과시켰다.
반면 경마 등의 인터넷 발매 재개에 대한 부정적 입장은 장외발매소 확대가 어려워지자 인터넷 발매 도입 목적(한국마사회, 2016:5)을 1) 성장 정체를 타개하기 위한 매출 증대책에 있다거나 2) 합법사행산업이 성장하면 오히려 불법 사행산업 확산을 유발한다거나 3) 장소에 구애받지 않는 접근성, 주변 이목을 신경 쓸 필요가 없는 폐쇄성으로 인해 중독, 사행성을 심화시킬 것이며 4) 접근성이 좋아지면 청소년 등 미성년자의 서비스 이용 가능성이 높아질 것이라는 이유를 들어 재개에 반대 입장을 밝히거나 이러한 이유로 국회의원 등이 법개정을 위한 개정안 발의에 아무도 나서지 않으려 하고 있다.
그런데 상기 부정적 시각은 견해 차이에 따라 있을 수 있다 해도 이는 기타 사행산업, 특히 인터넷 발매를 하고 있는 토토나 복권에게도 해당하는 사안임에도 유독 경마 등에만 허용할 수 없는 논리로 내세우는 것은 다음과 1)~4)와 같은 측면에서 형평성에 부합하지 않다(한국마사회, 2016 : 5-6).
1) 매출총량 규제가 있으므로 인터넷 발매를 허용해도 총량 위배를 할 수 없으며, 인터넷 발매로 매출 총량이 초과되는 경우는 장외발매소 운영 규모를 조정하는 방법으로 조정이 가능하다. 오히려 2010~2012년 매출총량을 초과한 복권과 토토가 판매 횟수를 줄이기보다는 거꾸로 부여된 총량이 적어서 위반됐다며 매출총량 배분 기준을 바꾸는 사감위법 개정을 추진하고 시행령을 개정해 매출총량을 더 받을 수 있게 하면서 동시에 매출총량에서 제외될 수 있는 기준을 마련했다는 점을 상기하면, 경마 등에 대해서만 예견되는 문제점을 가지고 재개를 못하게 하는 것은 합리적이지 못하다.
2) 합법산업이 확대되면 불법이 확대된다는 기관차 효과 주장은 해외 사례로 보면 합법 사행산업의 성장이 오히려 불법 사행산업 규모를 감소(호주)시키거나 상호 무관한 결과(영국)로 나타났으며 국내 사례로도 2006년 이후 경마 등의 온라인 발매 중단, 총량 규제 등에도 불구하고 불법 사행산업 규모가 확대되는 풍선 효과 상황이라는 점에서 온라인 발매 허용은 불법 온라인 발매 확산이 아닌 불법의 억제 흡수로 귀결될 것으로 볼 수 있다.
기관차 효과란 ‘리딩브랜드(Leading Brand)’가 있으면 동일 유통을 사용하는 이종 상품 5~6개를 이끌어 갈 수 있는 도약의 발판이 된다는 것을 설명하는 이론으로, 합법 사행산업이 확산되면서 불법 도박산업이 확산되는 결과를 초래한다는 설명이다(불법사행산업의 효율적인 감시방안 및 근절대책연구, 계명대학교 산학협력단, 2013).
합법 사행산업 규제 정당성에 대한 논의는 기관차 효과와 풍선 효과로 구분되며 다수의 실증연구 결과 풍선 효과가 존재하는 것으로 검증됐으나, 합법 사행산업과 불법 사행산업 시장에 대한 기관차 효과 검증에 대한 실증 분석은 이루어지지 않았다고 하나(실명 기반 경마 온라인 발매에 대한 건전화 영향 분석, 한국생산성본부, 2014:125), 이에 대해 강원랜드 카지노 이용자를 대상으로 한 조사 결과를 토대로 한 연구에서는 “기관차 효과와 풍선 효과 검증 결과, 기관차 효과 구성 요인 중 불법 도박 이용 의도에 영향을 미치는 변수는 없었으나, 풍선 효과 구성 요인 중에서는 합법 사행산업 규제 범위가 불법 도박 이용 의도에 유의미하게 영향을 미치는 것으로 나타났다. 합법 사행산업에 대한 과도한 규제가 불법 도박을 증가시키는 요인이 될 수 있다는 점이 입증됐다고 주장한다(불법도박실태 및 규제와 카지노 산업의 합리적 규제방안 연구‘, 국가브랜드진흥원, 2016:161).
3) 도박 중독 및 사행성 심화 문제도 해외 연구 결과 오히려 합법 온라인 발매 이용자들의 베팅 빈도 및 금액이 점진적으로 감소했고 온라인 고객의 99%가 기존 오프라인 유경험자로서 온라인 발매는 신규 고객 수요를 창출하기보다 기존 수요의 채널 이동 효과가 더 클 것이므로 온라인 발매 시행 시 오히려 도박 중독 및 사행성이 저감될 여지가 더 크다.
4) 미성년자 접근은 실명 금융 계좌를 이용하므로 기본적으로 미성년자의 이용 가능성은 극히 낮으며 가입 시 현장 대면 접수 등의 방식, 공인 인증강화(OTO, 보안카드) 등의 방법으로 차단이 가능하다. <다음 호에 계속>
저자= 김종국 한국마사회 경마본부장, 정책학 박사
교정·교열= 이용준 기자 cromlee21@horsebiz.co.kr
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