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토토와 성격상 같은 경주류에 속한 경마·경륜·경정은 사감위 출범 이전부터 인터넷 발매를 해왔지만, 2008년 법제처가 유권 해석으로 법적 근거가 없다고 하면서 경마는 인터넷 발매가 중단됐습니다. 경륜·경정은 당시 시행 근거에 대한 시비로 스스로 중단했습니다.
제3차 사행산업 건전발전 종합계획(2019~2023)을 수립하기 위한 연구 용역 등이 한창 진행되는 현시점에서 합법 사행산업의 경쟁력을 키워주는 정책적 대안이 필요하다는 데 전문가들의 의견이 일치합니다. 사행산업의 경쟁력 향상과 이용자의 편의성을 도모하고, 전자적으로 발매상한선 규제가 가능한 인터넷 발매를 경주류에도 허용하는 방안을 공론화하는 노력 역시 필요합니다. 최근 사감위가 주최한 ‘제3차 사행산업 건전 발전 종합계획’ 공개 세미나에서도 전문가들은 “불법 도박의 근절을 위해 합법 온라인 시장을 열어야 한다”는 등 온라인 합법화 수용에 한목소리를 냈습니다.
이런 맥락에서 ‘사행산업 경주류·인터넷 발매 재개 방안 논의: 토토, 인터넷로또 발매 허용에 따른 업종별 형평성 보장을 중심으로’란 논문은 언급한 제반 문제를 집중적으로 다루고 있습니다. 복권학회 주관, 2017 추계학술대회에서 발표한 논문이자 복권학회 논문집, 「복권과 사행산업의 공공정책」(2017, p143~p171)에 실린 본 논문은 △제외국의 인터넷 발매 사례 △국내 인터넷 재개를 위한 법개정 노력 사례 △인터넷 발매 허용시 부작용과 순기능적 측면 검토를 통해 인터넷 발매 재개 필요성과 구체적인 추진 방안을 살펴보고 있습니다.
<말산업저널>은 2018년 8월 20일 발행하는 제343호부터 본 논문을 연재합니다. 논문을 기고해주신 김종국 한국마사회 경마본부장께 감사드립니다. - 편집자 주
Ⅳ. 현재까지의 법 개정 추진 사례 분석
1. 2010년(한국마사회 연구 용역 추진)
삼일회계법인(2010:176-188)은 ‘규제 환경 하 경마산업의 지속 발전 방안 수립’ 보고서에서 장외발매소의 혼잡도 문제 완화, 해외 허용 사례 분석, 온라인발매의 역기능과 순기능적 측면을 하고 서베이를 통해 온라인 발매 이용 의향, 허용시 자율규제시스템 검토, 온라인 건전화 방안 제시 등을 통해 온라인 발매의 부활을 제안했다. 그러나 인터넷 발매 허용 시 도입을 위한 관련 법령(한국마사회법, 경륜·경정법)의 구체적인 개정안은 제시하지 않았다.
2. 2011년(사행사업자 공동 연구 용역 추진)
2011년 사행사업자(경마·경륜·경정 사업자)가 발주한 연구 용역(경마·경륜 등의 인터넷 발매 재개 방안) 연구에서 제시된 인터넷발매 도입을 위한 관련 법률의 개정 방안은 다음 <표9> <표10>과 같다. 그러나 이 법안 실제로는 상정되지 않고 연구에만 그쳤다.
출처 : (사)한국스포츠산업진흥협회, ‘경마 경륜 등의 온라인발매 재개방안’, (2011.6).p157.
3. 2012년(한국마사회 단독 연구 용역 추진)
이후 2012년 한국마사회는 단독으로 한양대학교 산학협력단에 의뢰한 ‘스포츠 마케팅을 통한 KRA 사업 구조 개편 방안‘ 연구에서 인터넷발매 재개를 위한 구체적인 법 개정 방안의 연구 결과를 도출했다.
한양대학교 산학협력단(2012: 287)은 원격 베팅(인터넷발매) 부활과 관련해, “법 개정(한국마사회법과 경륜·경정법을 의미)을 위해서는 사감위에서는 ‘법적 근거만 마련된다면 반대하지 않겠다’ 하기 때문에 온라인발매를 재개하기 위해서는 한국마사회법상 제2조의 ‘경마장 안에서’ 라는 문구의 삭제 혹은 기타 발매 방식에 대한 별도의 조문이 있어야 할 것으로 판단되며, 또는 발매와 관련된 부분이 시행령으로 변경돼야 이에 대한 추진이 가능”하다는 시행 방안을 <표11>과 같이 제시했다.
출처: 한양대학교 산학협력단, ‘스포츠마케팅을 통한 사업구조 개편방안’, (2012.3).p156-315.
이에 대해 한양대 산학협력단이 제시한 검토 의견(2012:303-305)은 다음 1)~6)과 같다.
첫째 마권의 발매 장소와 관련해서는 1) 마사회법 제6조(마권의 발매 등)에서는 경마장 안과 장외발매소에서 이루어지는 마권의 발매만을 규정하고 있어 온라인을 통한 마권의 발매가 가능한 지 여부에 관한 논란이 제기됐다. 마사회는 경마장 내는 물론 경마장 외의 장소에서도 마권을 발매할 수 있지만, 경마장 외 장소에서 마권의 발매하려면 발매 장소 및 시설에 관해 농림수산식품부장관의 승인을 받아야 한다고 되어 있다. 즉, 마사회법은 마권의 판매에 관하여 경마장 내외 발매를 허용하되, 경마장 외의 발매장소에 관해서는 농림수산식품부장관의 승인을 받아야 영업을 하도록 제한한 것이다. 이와 관련해 법제처는 제6조에 규정된 경마장 안과 장외발매소에서의 마권 발매란 현장에서 발매하고 고객이 이를 직접 구매하는 것을 의미하는 것으로 보고 온라인발매를 예정하고 있지 않다고 유권 해석을 해 온라인발매가 중단됐다.
2) 그러나 이에 관한 마사회법 규정이 도입된 시점인 2001년 12월 31일과는 달리, 현재 온라인을 통한 전자 거래가 보편화되어 있으므로 온라인을 통한 마권 발매를 허용하는 것이 필요하다. 그리고 전자거래기본법 제4조(전자문서의 효력) 제1항에서 “전자문서는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 전자적 형태로 되어 있다는 검토 의견으로 문서로서의 효력이 부인되지 아니한다”고 규정하고, 제2항에서는 “법률의 규정에 의한 기록·보고·보관·비치 또는 작성 등의 행위가 전자문서로 행하여진 경우 당해 법률에 의한 행위가 이루어진 것으로 본다”고 규정하고 있으므로, 전자 문서에 의해 발급된 마권도 종이 문서에 의해 발급된 마권과 동일한 효력을 가진다고 볼 수 있다. 따라서 온라인에 의한 마권 발매를 금지하는 것은 전자거래기본법의 취지에도 반하는 것이라고 할 수 있다.
3) 승마투표권과 유사한 체육진흥투표권(스포츠토토)의 경우 국민체육진흥법상 온라인 발행에 관한 명시적인 규정은 없으나, 동법 제24조 제2항에서 “체육진흥투표권의 종류, 투표 방법, 단위 투표 금액, 발행 대상 운동 경기, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다”고 규정한 것을 근거로 발행 방법에 제한을 받지 않는 것으로 보고, 그 결과 체육진흥공단이 “발행 방식의 선택” 등 발행과 관련된 사항을 정할 수 있으므로 온라인 발매가 적합하다는 유권 해석을 했다.
4) 외국의 경우를 보면 영국, 호주, 일본, 독일, 프랑스, 스웨덴 및 미국의 아칸소, 메사추세츠, 뉴저지주 등에서도 승마투표권의 온라인발매를 인정하고 있다. 외국의 경우에는 승마투표권에 대한 온라인발매가 오히려 스포츠토토의 경우보다 더 널리 인정되고 있다.
5) 이와 같이 온라인을 통한 전자 거래가 보편화되어 있고 전자거래기본법상 전자 문서와 종이 문서의 효력에 차이가 없으며, 승마투표권과 유사한 체육진흥투표권(스포츠토토)의 경우에 온라인발매가 인정된다는 점을 고려할 때 승마투표권의 경우에도 온라인발매를 포함하는 것이 타당하다고 볼 수 있다. <다음호에 계속>
저자= 김종국 한국마사회 경마본부장, 정책학 박사
교정·교열= 이용준 기자 cromlee21@horsebiz.co.kr
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