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토토와 성격상 같은 경주류에 속한 경마·경륜·경정은 사감위 출범 이전부터 인터넷 발매를 해왔지만, 2008년 법제처가 유권 해석으로 법적 근거가 없다고 하면서 경마는 인터넷 발매가 중단됐습니다. 경륜·경정은 당시 시행 근거에 대한 시비로 스스로 중단했습니다.
제3차 사행산업 건전발전 종합계획(2019~2023)을 수립하기 위한 연구 용역 등이 한창 진행되는 현시점에서 합법 사행산업의 경쟁력을 키워주는 정책적 대안이 필요하다는 데 전문가들의 의견이 일치합니다. 사행산업의 경쟁력 향상과 이용자의 편의성을 도모하고, 전자적으로 발매상한선 규제가 가능한 인터넷 발매를 경주류에도 허용하는 방안을 공론화하는 노력 역시 필요합니다. 최근 사감위가 주최한 ‘제3차 사행산업 건전 발전 종합계획’ 공개 세미나에서도 전문가들은 “불법 도박의 근절을 위해 합법 온라인 시장을 열어야 한다”는 등 온라인 합법화 수용에 한목소리를 냈습니다.
이런 맥락에서 ‘사행산업 경주류·인터넷 발매 재개 방안 논의: 토토, 인터넷로또 발매 허용에 따른 업종별 형평성 보장을 중심으로’란 논문은 언급한 제반 문제를 집중적으로 다루고 있습니다. 복권학회 주관, 2017 추계학술대회에서 발표한 논문이자 복권학회 논문집, 「복권과 사행산업의 공공정책」(2017, p143~p171)에 실린 본 논문은 △제외국의 인터넷 발매 사례 △국내 인터넷 재개를 위한 법개정 노력 사례 △인터넷 발매 허용시 부작용과 순기능적 측면 검토를 통해 인터넷 발매 재개 필요성과 구체적인 추진 방안을 살펴보고 있습니다.
<말산업저널>은 2018년 8월 20일 발행하는 제343호부터 본 논문을 연재합니다. 논문을 기고해주신 김종국 한국마사회 경마본부장께 감사드립니다. - 편집자 주
Ⅱ. 인터넷 발매 도입 관련 선행 연구
셋째, 2009년 중단된 경마·경륜·경정 등이 인터넷 발매의 재개를 요구하는데 대해 사감위가 조사한 연구를 보면 다음과 같다.
1) 2014년 사감위는 경희대학교·신학대학교 산학협력단 등에 발주한 ‘온라인 베팅의 문제점 및 시사점 분석’ 연구 보고서에서 “전문가(학계·수사·관련기관)를 대상으로 한 현행 온라인 베팅 정책 및 법 제도에 대한 견해를 청취한 결과 현행 합법 사행산업 중 온라인 베팅사업 2개 종목만을 합법으로 인정하는 것은 형평성에 어긋난다는 주장이 많았음”이라는 결과가 제시되었음에도 사감위는 동 보고서를 공개하지 않고 있다(경희대학교·신한대학교, 2014. p59. 동 내용은 사감위의 미공개로 인해 사감위가 한남대학교 산학협력단(2015.12)에 발주한 ‘온라인 사행산업 시행타당성 및 부작용 저감방안 연구’ p72에서 언급한 내용을 인용한 것임).
사감위가 발주하는 연구 용역 보고서는 통상적으로 사감위 사이트 내 ‘자료실’에 공개하고 있지만, 유독 동 자료만은 게시하지 않고 있다.
동 연구 결과를 분석한 한남대학교 산학협력단(2015년 사감위가 연구용역 발주한 ‘온라인 사행산업 시행타당성 및 부작용 저감방안 연구’ 보고서(p77)에 따르면, “경희대학교·신학대학교의 일반 시민, 온라인 도박 참여자 그리고 온라인 도박 중독자의 이용 현황에서도 개별 집단간에 이용 행동의 패턴이 다른 덕으로 보여 반드시 합법 온라인 도박이 불법 온라인 도박 시장을 확장시킬 것이라는 우려는 기우에 불과할 수 있을 것으로 보임. 따라서 합법 온라인 도박을 허용하는 경우 도박 중독자, 특히 불법 온라인 도박을 즐기는 사람들은 보다 사행심이 강하므로 오히려 사행심 자체를 약화시키는 방안으로 합법 경주류 사행서비스를 제공할 필요가 있어 보임”이라는 해석을 내놓고 있으므로 경희대학교 신학대학교의 연구 보고서의 내용에 대한 심층 분석 필요성이 제기되고 있음에도 사감위가 이를 공개하지 않음으로써 그 저의가 무엇인지 궁금증을 자아내고 있다.
특히 경희대학교 신학대학교 산학협력단의 연구 설문 분석결과, “온라인 베팅 참여자(432명)는 스포츠토토(77.3%), 전자복권(74.1%), 사설 온라인 게임(39.7%), 사설 온라인복권(34.7%), 사설 온라인 스포츠베팅(28.3%), 사설 온라인 경마(21.4%), 사설 온라인 경륜(17.8%), 사설 온라인 경정(16%)이며(pp66-67), 경주류 온라인 사행산업 참여자들 중 중독자는 사설 온라인 경마(7.3%), 사설 온라인 경륜(4.5%), 사설 온라인 경정(5.5%)으로 나타나 상대적으로 경주류 온라인 도박이 다른 불법 및 합법 온라인 도박에 비해 중독성이 낮은 것으로 나타났고(p67), 온라인 도박 중독자들의 73.8%가 온라인 스포츠토토를 통해 처음 온라인 베팅에 접했다(p67)는 결과를 볼 때, 온라인 베팅의 규제 대상이 경주류(경마·경륜·경정)가 되어야 하는지 의문이 드는 상황에서 실제 온라인 베팅은 경주류(경마·경륜·경정)에 대해서만 계속적으로 규제를 해야 한다는 논리이므로 형평성 시비가 제기되고 있는 원인이 되고 있다.
2) 2015년 사감위가 계명대학교 산학협력단에 의뢰한 ‘불법 온라인 도박의 이용 실태 및 효율적 근절 방안 연구’는 설문 조사 등을 토대로 불법 온라인 도박 이용 실태와 이용 규모(매출액 등)를 추정하고 △다국가적인 규제 대응 필요성 △사감위 감시신고센터의 불법 온라인 도박에 효과적으로 대응하기 위한 방안으로 신고 포상금 제도를 일원화하고 불법 수익금에 대한 몰수제도를 활용해 재원을 확보하는 방안 △사감위의 실제적인 권한 증대 방안으로 온라인 정보 접근 임시 차단 수권 규정 도입 및 불법 도박 계좌의 지급 정지 요청권 도입 △특별사법경찰제도 도입 이전에 과도기적 방안으로 경찰청과 업무협약을 통한 사감위 내 경찰청 소속 불법 온라인 도박 전담수사팀을 구성하는 방안을 제안(2015:239-244)하고 있으나 경마 등의 인터넷 발매 재개 등에 대한 언급은 없다.
3) 2015년 사감위가 한남대학교 산학협력단에 발주한 ‘온라인 사행산업 시행 타당성 관련 연구(2015.5.12～12.8) 보고서에 따르면, “2008년 전자카드 제도 도입 방안이 마련된 이후, 전자카드의 전면 시행을 위함과 동시에 경주류 장외발매소의 부정적 효과를 완화시키기 위한 대안으로 경주류(경마·경륜·경정) 온라인 발매 시행이 타당한지에 대해 정밀한 연구가 요구되고 있음에 따라 온라인 발매를 허용하는 경우의 역기능 최소화, 순기능을 극대화시킬 수 있는 정책적 대안을 도출해 사감위의 정책적 타당성을 극대화시키려는 목적(2015:1-3)”으로 연구했다.
연구 결과, “온라인 발매가 도입되면 장외발매소 매출 감소, 불법 이용이 합법 이용으로 전환되는 등 일부 효과가 기대되나(2015:141), 도박 이용 저변 확대 및 도박 중독 양산 등 폐해는 통제와 규제가 어려워질 가능성이 있으므로 국민적 공감대가 형성되고 주무부처와 사업자가 도입시 부정적 요인들을 해소할 수 있는 제도·기술적 방안을 갖춘 이후 시행을 재검토하는 것이 필요하며, 도출된 긍정·부정적 요소에 대한 공공의제 형성이 필요하고 공공의제 형성 과정에서 국민의 공감대가 형성된 이후 시행의 타당성을 도출하는 것이 필요하다(2015:241)”는 연구 결론을 제시했다.
이러한 연구결과에 대해 사감위 정책담당부서(감독지도과)에서는 ‘정책 연구 평가 결과서’를 제출(2015.12.7)한데 이어 “온라인 경주류 사행산업에 대한 국민적 공감대 미형성을 확인”했다는 ‘정책 활용 결과 보고서’를 제출했다.
이는 복권의 인터넷로또복권 발행을 위한 입법 과정에서 도출된 ‘불법 온라인 도박 참여자들의 사행심 자체를 약화시킬 수 있는 합법 경주류에 대한 온라인 발매를 제공하는 것이 필요하다’는 연구 결과와는 상반된 것인데 사감위는 이러한 연구 결과를 채택해 경주류에 대한 인터넷 발매 재개에 대한 부정적인 입장으로 활용하겠다는 의지를 표명하고 있는 것으로 볼 수 있다.
그럼에도 인터넷 발매를 시행하다 중단을 당한 사행산업자들의 입장에서는 재개를 위한 노력을 하고 있지만 경마(농식품부)를 제외하고는 경륜·경정을 관장하는 문체부 입장에서는 이미 체육진흥투표권이 인터넷 발매를 하고 있으므로 굳이 경륜·경정의 인터넷 발매 재개에는 소극적 입장으로 보이고 있다.
이러한 연구 결과를 빌미로 경주류의 온라인 발매 재개를 허용하지 않으려는 사감위는 이미 새롭게 인터넷 로또 복권을 발매할 수 있도록 정부 입법으로 복권 및 복권기금법을 통과시킨 기재부에 대한 입장과 경주류에 대한 입장이 상이한 것으로 보아 정책의 형평성에 의문을 제기하는 것은 하등 이상할 것이 없을 듯하다.
이는 경륜·경정의 인터넷 발매 재개에 애를 쓰는 동안에도 사감위는 인터넷 로또 복권 법안이 제시(2014.11)된 상황에서도 인터넷 복권 도입의 타당성을 연구하는 것이 아니라 거꾸로 2014년 ‘온라인 베팅의 문제점 및 시사점 분석‘ 연구를 발주했으나 그 결과를 공개하지 않는데서 그 의도를 유추할 수 있다.
이후 사감위는 재차 2015년 발주한 연구용역(한남대)의 결과를 통해 2014년(경희대 등)의 연구 결과(한남대, 2015: 75)를 밝혔다.
한남대 산학협력단 보고서(2015:75)에서는 “2014년 경희대 산학협력단·신한대 산학협력단의 연구(2014)에서는 온라인 배팅의 허용에 대해 인식 조사 결과 온라인 배팅 허용은 긍정적 인식보다는 부작용 인식이 보다 높았고 합법화로 인해 불법 온라인 도박이 감소하지 않을 것이라는 응답이 많았으며 전문가 의견 조사에서도 합법화 찬성보다는 반대 의견이 많아 원칙적으로 온라인 배팅의 확대를 부정하는 것으로 보임. 결과적으로 볼 때 일반인, 전문가 및 오피니언 리더들의 인식에 기초하는 경우 온라인 배팅의 허용에 부정적인 인식이 강하게 나타났고 외국 사례 및 문헌 조사에 기초한 연구에서는 합법화가 불가능한 것은 아니라는 의견이 보다 많은 것으로 보임. 즉 정서적으로는 경주류 사행산업의 온라인 시장 진출에 대해 부정적이기는 하지만 실제 현행 법령의 일부 개정 및 규제 장치 마련을 통해 부작용을 최소화 시킬 수 있으며 이를 통해 합법화가 가능할 것이라는 의견으로 보임”이라는 의견을 제시하고 있다.
경주류에 대한 인터넷 베팅 허용에 대한 부정적 입장을 밝히는 등 사감위는 토토와 복권의 입장을 지지할 뿐 경마 등의 인터넷 발매 재개에는 부정적 입장을 고수하고 있음을 선행 연구를 통해 확인할 수 있다.<다음 호에 계속>
저자= 김종국 한국마사회 경마본부장, 정책학 박사
교정·교열= 이용준 기자 cromlee21@horsebiz.co.kr
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