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토토와 성격상 같은 경주류에 속한 경마·경륜·경정은 사감위 출범 이전부터 인터넷 발매를 해왔지만, 2008년 법제처가 유권 해석으로 법적 근거가 없다고 하면서 경마는 인터넷 발매가 중단됐습니다. 경륜·경정은 당시 시행 근거에 대한 시비로 스스로 중단했습니다.
제3차 사행산업 건전발전 종합계획(2019~2023)을 수립하기 위한 연구 용역 등이 한창 진행되는 현시점에서 합법 사행산업의 경쟁력을 키워주는 정책적 대안이 필요하다는 데 전문가들의 의견이 일치합니다. 사행산업의 경쟁력 향상과 이용자의 편의성을 도모하고, 전자적으로 발매상한선 규제가 가능한 인터넷 발매를 경주류에도 허용하는 방안을 공론화하는 노력 역시 필요합니다. 최근 사감위가 주최한 ‘제3차 사행산업 건전 발전 종합계획’ 공개 세미나에서도 전문가들은 “불법 도박의 근절을 위해 합법 온라인 시장을 열어야 한다”는 등 온라인 합법화 수용에 한목소리를 냈습니다.
이런 맥락에서 ‘사행산업 경주류·인터넷 발매 재개 방안 논의: 토토, 인터넷로또 발매 허용에 따른 업종별 형평성 보장을 중심으로’란 논문은 언급한 제반 문제를 집중적으로 다루고 있습니다. 복권학회 주관, 2017 추계학술대회에서 발표한 논문이자 복권학회 논문집, 「복권과 사행산업의 공공정책」(2017, p143~p171)에 실린 본 논문은 △제외국의 인터넷 발매 사례 △국내 인터넷 재개를 위한 법개정 노력 사례 △인터넷 발매 허용시 부작용과 순기능적 측면 검토를 통해 인터넷 발매 재개 필요성과 구체적인 추진 방안을 살펴보고 있습니다.
<말산업저널>은 2018년 8월 20일 발행하는 제343호부터 본 논문을 연재합니다. 논문을 기고해주신 김종국 한국마사회 경마본부장께 감사드립니다. - 편집자 주
Ⅲ. 인터넷 발매 허용 사례 및 쟁점 분석
1. 국내외 허용 사례
(1) 외국 사례: 일반적으로 허용(특히 경마에만 허용 사례: 미국 등)
대부분의 국가에서는 온라인 카지노는 불법화하고 있지만 불법 사행산업 확산 방지와 대응을 위해 스포츠경주산업(경마·토토 등)에 대해서는 온라인 발매를 합법적으로 허용(미국·영국·프랑스·일본·홍콩·호주 등)하고 있다(한국마사회, 2016:2).
미국에서는 1961년 제정된 Interstate Wire Act(연방법)이 모든 스포츠 이벤트나 스포츠 대회와 관련된 베팅이나 이를 지원하는 정보의 주(州)간 전송을 위한 통신 시설 사용을 금지하면서도 경마에 대해서만 예외적으로 허용하고 있다.
또한 시설 확충 투자 등이 타 사행산업(카지노 등)보다 미흡해 젊은층 관심이 멀어져 쇠퇴하자 이를 만회하기 위해 Interstate Horseracing Act(2000년 개정)에서는 경마에 대해서 온라인 발매를 예외적으로 허용하고 있다. 한편 Unlawful Internet Gambling Enforcement Act(2006)을 제정해 대부분의 온라인 발매를 금지하면서도 경마의 온라인 발매는 예외적으로 인정하고 있다. Internet Gambling Regulation Consumer Protection and Enforcement Act(2011)는 경마를 제외한 인터넷 발매를 통한 스포츠 베팅과 신용카드의 사용을 제한하고 있다. 또한 경마와 경견에 대해서만 ADW(Advanced Deposit Wagering System)라는 계좌방식으로 전화와 인터넷을 통한 온라인 발매를 운영하고 있다(한국스포츠산업진흥협회, 2011: 56-63).
2014년 사감위가 의뢰한 한국생산성본부(2014)의 ‘실명 기반 경마 온라인 발매에 대한 건전화 영향 분석 연구’ 보고서를 중심으로 해외에서 스포츠와 경마에 대해 합법적으로 온라인 발매를 허용하고 있는 사례를 분석하면 다음(1~9)과 같다(한국마사회, 2016:6-8).
1) 미국의 경우는 허가권 없이 온라인발매서비스를 제공하는 해외 도박업체들을 상대로 법을 강제할 수 없어 2002년 미의회가 인터넷 발매를 합법화하고자 주간(州間) 협력을 촉진하기 위한 연방법을 제정하려 하고 있으며 2014년 오바마 행정부가 인터넷 도박에 대해 중립적 태도를 취하겠다고 시사한 후 주차원에서 인터넷 도박 합법화 추세가 가속화되고 있다. 허가받지 않은 해외 온라인 사이트 순매출액(환급금 제외)은 2012년 기준 약 23억5천만 달러인데 비해 허가받은 온라인 사이트 매출은 4백만 달러에 그치고 있다.
한편, 미국 네바다주는 2013년 2월 미국 최초로 온라인 발매를 허용해 온라인 포커, 바카라, 블랙잭 등을 합법화했으며 온라인 포커 운영 사이트를 운영하고 있다. 온라인 발매 사이트는 네바다주에서만 운영 가능하며 온라인뿐만 아니라 스마트폰을 통해서도 이용 가능하다(사행산업 규제정책의 영향에 관한 연구, 2015:97, 한국재정학회).
미국은 전화, 인터넷, 모바일의 Interactive Channel 도입으로 경마 채널 중 온라인 채널의 비중은 매우 높은 수준으로 2011년 기준 전체 매출액에서 Interactive Channel 매출액 비중은 89.5%(Cash betting 10.5%)에 이르며 2010년 매출 비율은 88.6%(Cash Betting 11.4%)이다. 미국에는 YOUBET, TVG, Twinspires, Expressbet 등 온라인발매업체인 ADW업체가 있는데 이들은 미국 전역에 걸쳐 운영 중이나 회사를 설립한 특정 주(州)를 넘어 영업을 하려면 해당 주의 규제 등 요건을 충족해야 한다(삼일회계법인, 해외 사행산업 정책현황 조사, 2013:97).
2) 영국의 경우는 온라인 도박 사이트를 무조건적으로 금지하기보다는 합법화를 통해 관리 및 규제를 강화하고 있다. 이는 법망을 피해 외국에 개설된 불법 온라인 도박 사이트로 인해 영국 사행산업의 매출이 감소하고 정부의 규제정책도 효과를 거두지 못했기 때문에 취한 조치이다.
영국은 전화, 인터넷, 모바일, IPTV의 Interactive Channel 매출액 비중은 낮은 편으로 2010년 기준 전체 매출액 중에서 Interactive Channel의 매출액 비중은 26.7%(On Course 73.3%)이다(상게서, 2013:59).
3) 프랑스에서는 2010년 갬블링법을 제정해 합법 온라인 발매를 허용했다. 불법 도박을 방치하면 결국 합법 시장을 잃을 것으로 판단하고 합법 온라인 발매의 경쟁력을 키우는 것만이 불법 도박을 근절시킬 수 있는 최선의 정책이라고 판단했기 때문이다. 2010년 합법 온라인 발매 도입(8건의 경마 온라인 발매 허가권 발급) 이후 불법 온라인 매출은 60% 감소된 반면, 합법 온라인 매출액은 약 250%가 상승했다.
프랑스 온라인발매는 온라인 포커, 스포츠 베팅, 경마 등이며 정부 소유의 PMU(Pari Mutuel Urbain)에서는 경마 운영을 담당하고 FDJ(Francaise des Jeux)는 스포츠베팅 및 복권 운영을 담당하고 있다. PMU는 온라인 경마 서비스를 스마트폰과 태블릿 PC로 접속해 베팅할 수 있도록 하고 있으며 2012년 이후로 온라인 발매 사업자들의 합병이 이루어져 Eurosportbet가 UNIBET에 인수됐다(사행산업 규제정책의 영향에 관한 연구, 한국재정학회, 2015:114).
4) 독일은 2008년(1.1) 경마를 제외한 모든 종류의 온라인 도박을 금지했다가 2011년 10월 15개주에서 인터넷 도박을 재허용하고 20개 사설업체에게 스포츠베팅에 대한 허가권을 발급했다. 이에 따라 불법 온라인 도박 시장은 1/2 수준으로 대폭 감소했다.
5) 이탈리아는 무방비 상태의 불법 도박을 합법화해 새로운 수입원을 만들기 위해 2006년 국내외 도박업체가 인터넷을 통해 서비스 제공을 하도록 허가 결정했고 2008년부터 온라인 도박을 운영하면서 불법 도박 매출액은 50%나 감소했다.
6) 홍콩은 원격 도박이 급속히 증가하게 되어 합법 시장에서만 도박을 하도록 하는 정책은 더 이상 효과가 없다고 인식해 홍콩 내에서는 원격 도박을 금지, 불법 경마를 흡수하고 편의성을 높여 경쟁력을 높이고자 거의 모든 온라인채널(전화, 휴대폰, 인터넷, PDA 등)을 허용하고 있다.
홍콩의 경마 운영 법률은 도박법과 베팅세법이 있으며 홍콩 자키클럽이 운영하는 경마, 스포츠베팅, Mark Six 복권 이외에는 불법으로 금지되며 홍콩의 온라인 발매는 홍콩자키클럽이 운영하는 공식사이트를 통한 경우를 제외하고는 모두 불법으로 간주한다(상게서, 2014:39).
홍콩은 전화, 인터넷, 모바일, IPTV의 Interactive Channel 도입으로 경마 매출 중 온라인 채널의 매출 비중이 크며 2011년 기준 전체 매출액 중에서 Interactive Channel(On Line) 매출액 비중은 68.6%(Off Course 25.1%, On Course 6.3%)다(삼일회계법인, 해외 사행산업 정책현황 조사, 2013:17).
<그림1> 홍콩의 온라인 발매: 모바일 베팅이 대세
※모바일 베팅 점유율 2011년 11% → 2014년 24%, 전화투표를 포함한 온라인 발매 비중 65% 이상
7) 싱가포르는 불법 베팅을 합법 경마로 흡수하기 위해 경마에 대해 전화나 휴대용 단말기로 온라인 발매를 할 수 있도록 하고 있다. 2012년 불법 온라인 도박 시장이 합법 시장보다 5.5배 더 크며, 합법 시장은 2008년부터 조금씩 확대되고 있다.
싱가포르 정부는 온라인 및 스마트폰을 이용한 도박을 제재하고자 하나 이를 규제할 수 있는 구체적인 법이 존재하지 않아 이를 이용한 도박은 불법 행위 및 조직적인 범죄의 돈세탁을 위한 통로가 된다고 판단하기 때문에 온라인 발매를 규제하려고 함. 이에 따라 싱가포르 정부는 은행과 신용카드에서 온라인 발매 사이트로 송금을 금지하고 있으며 온라인 발매는 일반적인 베팅 및 도박법(General Gambling Housw Act, 1970년 제정)의 규제를 받으나 해외에 있는 도박 사이트를 제제할 법적 근거는 미약해지는 문제점이 있다(사행산업 규제정책의 영향에 관한 연구, 2015:120, 한국재정학회). <다음 호에 계속>
저자= 김종국 한국마사회 경마본부장, 정책학 박사
교정·교열= 이용준 기자 cromlee21@horsebiz.co.kr
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