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국내 사행산업 연구 권위자인 김종국 한국마사회 경마본부장(정책학 박사)은 2018년 2월 열린 복권학회 동계학술대회에서 논문 ‘사행산업간 균형적 제도 개선 등을 통한 재정 기여 확대 방안’을 발표했습니다.
복권학회 논문집인 「정보기술과 복권 정책」(2018, p3~p33)에도 실린 본 논문에서 김종국 경마본부장은 경마의 경우 현재와 같은 불균형적인 규제가 지속될 경우 전체 사행산업 시장에서 점유비가 계속 감소하는 등 매출액이 감소할 것이라는 위기감이 있다며 이를 극복하는 방안과 축산발전기금에서 말산업육성기금으로 활용할 수 있는 법개정 방안 등을 제시했습니다. <말산업저널>은 2018년 4월 9일 발행하는 제307호부터 본 논문을 연재합니다. - 편집자 주
Ⅵ. 사행산업 기금 균형적 확대 방안
1. 합법 사행산업에 대한 형평성 있는 규제
앞서 살펴봤듯이 불법 사행산업에 대해서는 사감위나 사법기관에서조차 체계적 단속이 어려워 그 규모가 날이 갈수록 커지고 있다. 그런데도 사감위 규제는 합법 사행산업에 대해서만 규제를 강화하므로 합법 사행산업은 오히려 위축될 지경에 이르고 있다.
특히 경마의 경우 영업장의 폐쇄 이전 등 가장 강력한 규제로 인해 현재 규모를 유지할 수 있을지 의문이다. 반면에 상대적으로 규제가 덜한 체육진흥투표권과 복권으로의 매출액이 이전되고 있는 실정이다.
따라서 합법 사행산업 업종간 매출액 이전 등의 시장 구조 개편에 중점으로 둔 현재의 사감위 규제 정책은 불법 사행산업에 대한 규제 위주로 전환될 필요가 있다. 합법 사행산업에 대한 규제 완화는 불법 사행산업에 대한 잠식으로 통해 그만큼의 매출액 증대를 기대할 수 있고 이는 사행산업의 제세와 기금 규모의 확대로 이어질 수 있다.
2. 사행산업 업종별 균형적인 기금 등 조성 기회 부여
현재 체육진흥기금 조성은 전적으로 체육진흥투표권에 의존하며 경륜과 경정을 통한 기금 조성은 사실상 중단된 상태이다. 2000년대 초반까지 체육진흥투표권이 활성화되기 전까지는 체육진흥기금 조성의 주된 창구로 경륜과 경정을 활용해왔으나 현재 지방경륜(창원·부산)의 경우는 기금 조성이 전무한 상태이다.
이는 감독부처인 문체부가 체육진흥기금 조성 창구를 체육진흥투표권으로 정하고 경륜과 경정은 레져세 등을 내는 역할 외에는 체육진흥기금 조성 역할을 포기하는 정책을 취했기 때문이다. 이를 위해 문체부는 경륜과 경정을 경마 등과 같은 경주류로 묶어 사감위와 함께 규제 정책에 호응해 규제를 강화하는 한편, 체육진흥투표권은 기재부의 복권과 함께 복권류로 묶어 상대적으로 규제를 완화했다. 그 결과 사행산업 시장 구조가 복권과 체육진흥투표권으로 재편되면서 복권과 체육진흥투표권 매출액은 급증한 반면, 매출액이 정체된 경마·경륜·경정을 통한 제세와 기금 조성 기능도 약화됐다.
따라서 사감위 등 규제 당국과 문체부 등은 체육진흥기금 조성이 체육진흥투표권에 과도하게 쏠리지 않게 경마·경륜·경정 등이 제대로 된 기금 등 역할을 할 수 있도록 사행산업을 균형적으로 발전시켜야 할 것이다.
3. 지역별 균형적인 기금 조성을 위한 영업장 설치 방식 개선
복권기금과 체육진흥기금 조성에 기여하는 복권과 체육진흥투표권과 달리 같은 사행산업이면서도 경마의 경우는 과도한 규제로 인한 매출액 정체 등으로 축산발전기금 조성 역할이 나날이 위축되고 있다. 특히 경마의 경우는 말 생산 목장, 경마장이나 장외발매소 등의 장치 산업에 천문학적인 투자가 필요하다. 이러한 투자 및 운영 자금 조달 등을 위해서는 수익 확보 등의 수단으로서의 장외발매소 역할이 절대적이다.
그런데 장외발매소는 교통·주거 환경 저해 등을 이유로 거의 퇴출 대상이 되고 있다. 그러나 상대적으로 광활한 부지를 활용한 도시민 등의 여가 생활 공간을 제공하는 등의 테마파크, 관광지로서의 역할을 하는 경마장에 대해서는 거부감이 적다. 그런데 현재의 경마장은 수십만 평의 부지와 수천억 원의 투자가 수반되므로 현재 2009년부터 추진 중인 영천경마장(21년 개장 목표) 외에 추가적인 설치는 어려운 형편이다.
장외발매소를 축소하는 정책에 상응해 대형 경마장을 대체하고 경마장 부재권역(호남·대전권 등)에 경마장을 설치하는 대안으로서 소형 경마장의 설치를 추진해야 한다. 이는 장외발매소가 안고 있는 취약한 놀이 공간의 부족 문제를 살아 있는 말이 뛰고 대규모 녹지 공간이 확보된 소형경마장으로 대체하는 것으로 수도권에 집중된 경마 시설의 지역 분산 효과를 기대할 수 있다. 이를 통해 수도권에 집중된 장외발매소로 인해 레저세 등과 기금의 수도권 중심 등의 한정된 지자체에 집중됨으로 인해 야기되는 ‘지방세의 보편화 원칙’ 위배 문제를 해결할 수 있다. 또한 장외발매소 규제로 운영 개소의 감소로 인한 매출 감소, 제세 감소, 기금 감소 등의 문제를 해결할 수 있는 대안으로서의 소형 경마장 개설은 추진해 볼 가치가 있다 하겠다.
4. 조세 징수 및 배분 방식 개선
사행산업 중에서 경마·경륜·경정 등 장외발매소를 운영하는 업종은 레저세 등을 장외발매소가 설치된 기초지자체보다는 광역지자체로 세금이 납부하므로 기초지자체로의 재정 지원을 늘려야 한다는 요구가 지속되고 있다.
레저세는 지방세이며 지방세 징수에 기여하는 기초지자체의 기여도 등을 감안해 광역시도에서는 조정 교부금을 배분해 기초지자체의 재정에 충당한다. 따라서 장외발매소가 소재한 기초지자체는 장외발매소가 부재한 곳보다는 레저세 징수액에 상응한 예산을 더 많이 배정받는데 서울경마장이 소재한 과천시에 더 많은 조정기부금이 배분되는 이유이다. 현재는 기초지차체는 레저세 등을 징수하지만 광역시로부터는 징수액의 1.5%만을 징수교부세로 받는다(나머지 1.5%는 본장 소재 기초지자체로 납부).
한편, 장외발매소가 소재한 지자체는 징수액의 50%는 경마장이 소재한 지자체로 50%를 납부해야 하므로 세수 역외 유출 문제가 제기되고 있다. 이러한 레저세 등의 문제를 해결하기 위해 최근에는 지방세법과 지방재정법 개정안이 제기됐다.
지방세법 개정안은 장외발매소 소재 광역지자체의 안분비율을 현행 50%에서 연차별로 단계적으로 80%까지 상향 조정하며 지방재정법 개정안: 현행 1.5% 외에 장외발매소분 레저세 중 15%(현행 광역지자체 안분 금액의 30%)를 추가로 장외발매소 소재 기초지자체에 배분하는 내용이다.
이를 통해 기초지자체 등은 광역시로부터 지원받는 제세 배분액이 늘어나게 됨으로써 지자체의 복기 사업 등에 쓸 수 있는 세금이 늘어나는 효과를 기대할 수 있다. <다음호에 계속>
저자= 김종국 한국마사회 경마본부장, 정책학 박사
교정·교열= 이용준 기자 cromlee21@horsebiz.co.kr
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