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국내 사행산업 규제는 사행산업통합감독위원회(사감위)가 사행산업 건전 발전 종합 계획을 통합, 입안하고 사행산업자에 시달해 관리, 감독합니다. 사감위는 임의적으로 경주류와 복권류로 분류하는데 이 분류 기준은 학술적으로 정립된 것이 아닙니다. 특히 복권류에 체육진흥투표권을 묶어 경주류에 비해 규제의 강도를 비교적 완화된 기준으로 적용하기 위한 분류라는 비판이 제기되는 실정입니다.
국내 사행산업 연구 권위자인 김종국 한국마사회 경마본부장(정책학 박사)은 2017년 8월 25일 열린 복권학회 하계학술대회에서 논문 ‘사행산업을 경주·복권류로 구분하는 기준에 대한 정책적 논의: 경마·체육진흥투표권·복권의 복권·경주류로 분류 타당성을 중심으로’를 발표했습니다.
복권학회 논문집인 「4차산업혁명시대 기술발전에 따른 복권정책」(2017, p47~p65)에 실린 본 논문은 체육진흥투표권의 경주·복권류의 분류와 관련한 역사적 배경과 새로운 분류 기준을 적용할 필요성 등을 제시하는 것을 목적으로 현 분류 기준의 문제점을 살펴보고 개선 방안을 제시하고 있습니다. <말산업저널>은 2018년 6월 25일 발행하는 제328호부터 본 논문을 연재합니다. 논문을 기고해주신 김종국 경마본부장께 감사드립니다. - 편집자 주
여론조사에서 국민 28%만이 도입에 찬성을 했다면서 국민적 합의가 필요하다는 반대 의견을 제시했으나 결국 소위원회를 통과했다. 본회의에서 남경필 의원은 “체육진흥투표권 도입을 반대하는 국민의 49.2%가 사행심 조장, 36.9%가 건전한 스포츠 문화 저해, 7.7%가 청소년교육에 나쁜 영향이 있다”고 반대 의견을 제시했다. 이상현 의원은 “체육진흥투표권 사업의 전망과 매출액 추정이 불확실해 수익성이 낮을 것으로 보아 전문 경영 능력을 가진 민간사업자에게 위탁 운영하도록 해 사업의 효율성과 수익성을 극대화해야 한다”는 찬성 의견이 제시하였으나 법안은 찬성 111, 반대 43, 기권 9인으로 가결, 선포됐다.
당시 개별 부처에서 발행하던 복권(체육·복지·관광복권 등)을 기재부가 온라인복권(로또)로 통합하는 복권 및 복권기금법을 2004년 1월 29일 제정하면서 복권기금의 사용 등과 관련해 타법을 개정하는 부칙 조항에 따라 국민체육진흥법 내에 공존하던 ‘체육복표’와 ‘체육진흥투표권’중에서 ‘타법(복권법) 개정’ 방식으로 체육복표를 폐지하고 체육진흥투표권 조항만 존속시켰다.
현재 언론이나 일반 국민이 아직까지도 경주 결과를 추리해 맞추는 ‘체육진흥투표권(토토)’을 숫자를 맞추는 ‘복권’으로 인식하는 것은 과거 복권이었던 ‘체육복권’이 ‘체육복표’ 조항을 근거로 발행해오다 체육복표는 폐지되고 복권과는 전혀 별개인 마권(승마투표권)과 동일한 형식의 ‘체육진흥투표권’으로 변경, 발행돼 복권이 아니게 된 것을 여전히 복권으로 인식하고 있기 때문이다.
앞서 보듯 당초 발행된 체육복권은 국민체육진흥법상의 체육복표를 근거로 발행된 것이며 현재 발행하고 있는 체육진흥투표권은 체육복표와는 발행 근거도 다르고 복권도 아님에도 불구하고 ‘체육복표=체육복권=체육진흥투표권=복권’으로 오인하는데 기인한다.
2. 누가(Who)가 토토를 복권류로 분류했는가?
우리나라에서 체육진흥투표권을 복권류로 분류한 것은 사감위다. 사감위가 발주한 연구용역보고서에서 체육진흥투표권을 복권류로 분류한 것을 사감위가 그대로 수용해 ‘사행산업건전발전 종합계획(사감위 지침)’에서 이를 공식화하고 있기 때문이다.
우리나라에서 토토를 복권으로 분류한 것은 사감위의 의뢰로 2008년 6월 한국문화관광연구원(문광연)이 보고한 ‘사행산업 이용실태 조사 분석 및 총량조정 연구에서 복권류로 분류한 것이 최초다.
이러한 분류를 공식화한 것은 ‘사행산업건전발전 종합계획(2008.11.17)’에서 “불법도박산업에 대한 경험률 조사결과 일반인의 불법 사행활동 이용률은 합법사행산업(복권류 제외) 수준과 유사한 것으로 분석(p104)”이라 해 ‘복권류’란 용어를 공식적으로 사용했다. 동 계획에서 ‘2-8. 복권류등 기타 제도 개선 사항’의 ‘가. 복권 및 체육진흥투표권 판매점 제도개선’에서 복권류의 판매가 청소년보호구역, 학교 인근지역에서 판매가 가능하다는 문제점을 지적하면서 복권류는 ‘복권과 체육진흥투표권’을 지칭했다. 그러나 동 지침에서는 어디에서도 ‘경주류’ 하는 용어 사용은 없었다.
그런데 사감위법(제2조)에서 업종별 특성을 감안해 업종별로 매출총량을 배분하도록 하고, 사감위 지침으로서 업종별 규제의 내용을 달리 정하면서 특히 쟁점이 된 영업장(장외발매소 등)규제와 전자카드의 도입 여부를 업종별로 적용하면서부터는 ‘경주류와 복권류’라는 용어를 구분해 본격적으로 사용하기 시작했다.
3. 어디(Where)에서 토토를 복권류로 분류 활용하고 있는가?
사감위는 사행산업의 문제 중에서 장외영업장 총량 설정, 영업장 총량 규제, 전자카드의 도입 여부를 정하면서 기본적으로 경마와 경륜 경정의 장외 판매 방식은 문제가 있으므로 규제를 가하되 복권과 체육진흥투표권은 소형판매점 판매 방식이라서 전국에 수만 개소가 있음에도 이를 규제 대상에서 제외하기 위해 ‘경주류(경마 경륜 경정)’와 ‘복권류(복권과 체육진흥투표권)’으로 분류해 사용하기 시작했다.
사감위는 2차 ‘사행산업 건전발전 종합계획(2014~2018년)’에서 전자카드제 시범 운영 실시를 경주류, 카지노, 체육진흥투표권에 대한 추진 현황(p11)과 확대 시행 일정을 밝히면서 이제 공식적으로 경주류는 경마, 경륜, 경정으로 해 체육진흥투표권을 경주류에서 공식적으로 제외했다.
또한 전자카드의 경우 2008년 최초 지침에서는 복권과 외국인 카지노만 제외하고 나머지 업종에만 적용하는 것으로 했다가 형평성 차원의 시비로 인해 복권도 도입을 검토하는 것으로 정하면서 복권류와 경주류로 분류해 사감위가 발주한 연구용역 보고서(사행산업 전자카드 제도의 효율적 시행방안 연구, 2014.11:195, ‘경주류 전자카드제 시행지점 이용실태 조사 결과보고서’, 2016.6:1)에서 동 분류를 공식화했다.
사감위의 이러한 분류에 따라 언론에서도 경주류와 복권류, 카지노로 구분해 사용하고 있으며 이미 굳어진 용어로 인식되고 있다. 필자는 언론에서 체육진흥투표권을 경주류가 아닌 복권류로 사용하는 사례와 경마·경륜·경정만을 경주류로 구분해 보도를 한 사례를 네이버를 통해 2015년 3월 5일, 네이버뉴스 검색을 통해 약 3년간(2012.2.27.~2015.3.5.)의 신문 등 언론 보도로 총 55건을 확인했다. <다음 호에 계속>
저자= 김종국 한국마사회 경마본부장, 정책학 박사
교정·교열= 이용준 기자 cromlee21@horsebiz.co.kr
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