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김종국 한국마사회 경마본부장은 평창올림픽과 같은 국제경기 지원을 위한 사행산업의 역할과 현 규제 상황을 스포츠토토가 급성장한 배경과 관련해 ‘국제경기지원 위한 체육진흥투표권 증량발행의 정책적 함의 -타 사행산업과의 규제형평성을 중심으로’라는 논문에서 언급하고 있습니다. 본지는 지난 5월 20일, 한국복권학회 춘계학술대회에서 발표한 본 논문을 시리즈로 연재합니다. -편집자 주
2. 국제경기 대회 지원 위한 사행산업 매출총량 증량 발행 정책
(1) 사행산업을 통한 국제경기 지원
사행산업은 개별법의 설립목적에 따라 축산진흥(경마), 체육진흥(토토), 복지기여(복권) 등을 수행하며 사행산업을 통해 제세나 기금을 충당한다.
경마는 약 1.6조원을 레저세(지방세)로 납부하고 약 2천억 원을 축산발전기금으로 조성한다. 토토는 레저세 등 세금이 없이 체육진흥기금만 1.5조원 이상을 조성하며, 복권은 약 1.5조원을 복권기금으로 조성한다. 사행산업은 정부의 재정 지원 없이 제세, 기금 등을 조성해 기여하는 만큼 업종별로는 사행산업에 대한 사감위의 규제를 완화시키려는 노력을 하고 있다.
일부 업종은 규제로 인해 사업 확장의 길이 막힌 반면에 일부 업종은 규제에도 불구하고 규제가 불합리하다며 사감위법을 개정하거나 특별법등을 제정해 사감위의 규제를 피해가기도 한다.
복권과 토토는 배분된 매출액 총량을 넘어서게 되자 발매를 중단하는 것이 아니라 매출총량을 적게 배분받았기 때문에 총량을 위배한 것이라며, 매출총량을 더 부여받기 위해 도박 중독 유병률이 높은 업종의 매출액을 이관 받도록 사감위의 매출총량 배분 정책을 변경시킨 사례가 있다.
또한 토토의 경우는 토토로 조성되는 체육진흥기금 지원 사업을 수행하면서 국제경기대회를 지원하는 명목으로 특별법을 제정해 기존의 기금규모는 줄이지 않고 토토 매출총량을 증량 발행할 수 있는 근거를 신설, 수천억 원의 매출액을 추가 발행함으로써 사감위의 ‘매출총량정책’을 무색하게 하고 있다.
형식적으로는 특별법을 제정해 매출총량을 증량 발행하는 형식으로 취하지만, 이는 사감위의 사행산업 규제정책을 근본적으로 피해가면서 토토의 몸집을 키워감으로써 사행산업간 규제의 형평성 문제를 야기하고 있는 것이다. 왜냐하면 사감위법에 의해 모든 합법사행산업들이 매출총량 등의 규제를 받고 있는 상황에서는 추가적인 기금 지원 필요성이 있는 경우는 기존의 매출총량 범위 내에서 발생하는 기금 범위 내에서 사업의 우선순위 등을 고려해 지원 규모를 결정하는 것이 타당하기 때문이다.
그러나 토토의 경우는 기존 기금 규모는 줄이지 않고 새로운 국제경기대회 기금 지원 수요 발생을 이유로 국제경기대회 지원법을 제정해 이를 근거로 사감위로부터 배분된 매출총량 외에 추가로 증량 발행을 하고 있다. 과거 10년 동안 매출액을 약 2백배나 불리며 급성장하고 있으면서도 국제경기 대회 지원을 명목으로 사감위 규제를 빠져나가고 있다는 비난을 사기에 충분하다. 다른 업종들이 기존의 사업 범위 내에서 매출총량을 준수하는 것과는 매우 대조적이다.
(2) 국제경기지원 위한 사행산업 증량 발행
1) 체육복표(체육복권) 발행 근거 및 증량 발행 추진
1990년 발행된 체육복권은 문광부가 1989년 3월 31일 정부 입법 형식으로 국민체육진흥법에 <표5>와 같이 ‘체육복표’ 발행 근거를 신설(제19조의 2)한 조항을 근거로 발행했다. 체육복권은 국민체육진흥법의 ‘체육복표’ 발행조항을 근거로 발행했으나 이에 대한 세부 시행령, 규칙 등의 세부 규정은 없는 상태에서 발행되다가 체육복권이 2004년 온라인복권(로또)으로 통합되면서 중단됐다.
한편 문광부는 1996년에 2002월드컵대회를 유치를 계기로 1997년, 월드컵축구대회 조직위원회의 운영을 지원하기 위해 당시 ‘체육복표’를 증량 발행 할 수 있도록 1997년 1월 13일 특별법인 ‘2002년 월드컵축구대회지원법’을 제정하면서 증량 발행 조항을 신설한 것이 계기가 되었다.
이때도 문광부는 2002년 월드컵 축구대회지원 준비 및 운영에 필요한 비용 충당을 위해 동법 제9조에 ‘체육복표’를 증량 발행할 수 있다는 근거를 정부 입법으로 국민체육진흥법에 신설했다. 현재 국제 경기 대회 지원을 명분으로 ’체육진흥투표권‘을 증량 발행 하는 방식이 이때부터 유래한 것이다.
당초 ‘2002년 월드컵축구대회지원법’의 법안(‘96.11 제출, 의안번호 318호)은 월드컵 경기대회 지원을 위해 기념주화 발행, 기념우표발행 등과 함께 체육복표를 증량 발행하되 2003년 12월31일까지 법의 효력을 갖도록 하는 내용이었다.
동 법안에 대한 2002년 월드컵 등 국제경기대회지원특별위원회의 검토보고서는 “대회 지원을 위해 월드컵복표를 발행할 수도 있지만, 현재 체육복표, 주택복권 등 7개 복권의 판매에 심각한 타격을 줄 수 있으므로 체육복표를 증량 발행해 조화를 기하는 게 적절하다”는 의견을 제시했다.
법안에 대한 심사보고서는 대회 준비 및 운영에 필요한 비용에 충당하기 위해 문화체육부장관의 승인을 얻어 체육복표의 증량 발행을 할 수 있도록 특별법에 근거 규정을 신설하는데 대해 검토 보고서와 동일한 심사 의견을 제시했다.
동 위원회는 월드컵 경기의 생산유발효과 등의 보고를 거쳐 전체위원회에 회부해 법사위에서 자구 등 수정 심의를 거쳐 본회의에서 통과했다. 이로써 정부 주도(문체부)의 정부 입법 형식으로 2002년 월드컵 등 국제경기 등의 지원을 위한 비용 충당을 위해 ‘체육복표의 증량 발행근거’를 국제경기대회 지원특별법에 명시하는 첫 입법 케이스가 됐다. <다음 호에 계속>
저자= 김종국 한국마사회 경마본부장, 정책학 박사.
교정·교열= 이용준 기자 cromlee21@horsebiz.co.kr
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