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본지는 이번 호부터 김종국 한국마사회 전 공정본부장의 ‘사행산업규제정책 및 관련 법령 비교를 통한 경마법체계 개편방안: 타 사행산업과의 규제 형평성 확보 측면에서의 한국마사회법과 말산업육성법 통합 방안을 중심으로’라는 논문을 소개합니다. - 편집자 주
Ⅰ. 연구 목적
한국의 사행산업은 사행산업통합감독위원회법(이하 사감위법)에 따라 경마, 경륜, 경정, 체육진흥투표권(이하 토토), 소싸움경기, 복권, 카지노가 사행산업통합감독위원회(이하 사감위)의 통제를 받는데 일부 업종은 급성장하고, 일부 업종은 현상유지에 머무는 등 불균형적인 상황이 지속되고 있다.
이에 대해서는 업종별 특성을 고려하지 않고 무조건 금지대상으로 보거나 규제완화 대상으로 설정해 ‘동일 서비스 동일 규제’ 원칙을 위배하고 인위적인 규제를 가한 결과 때문이라는 지적이 제기되고 있다.
사감위의 규제 정책은 사행성, 중독성, 유병률 높은 업종은 규제해야 한다는 논리로 업종별 매출총량을 인위적으로 늘리고 줄여 배분하는 방식으로 업종별 사행산업에 대한 매출액을 조정해오고 있다.
이러한 결과로 90년 역사를 지닌 경마는 토토와 복권에 비해 사행성 중독성, 유병률이 가장 높다는 이유로 매출총량 등의 각종 규제를 받아 최근 10년간 매출액 7조원 대를 넘지 못하고 있다.
반면에 10여년의 역사를 지닌 토토는 매출 3.5조원(2002년 283억)으로 140여 배를 성장했고, 온라인로또(6/45)로 재편된 복권도 3.5조원을 넘어서고 있다. 매출총량 규제만 있는 복권과 토토는 그마저도 불합리하다면서 매출총량규제에서 제외되어야 한다고 주장한다.
사행산업 규제도 특정 업종은 육성 대상으로 보는 반면 어떤 업종은 규제 대상으로 삼으려는 정책으로 인해 정책의 형평성· 공정성 문제가 제기되고 있다. 왜냐하면 사행산업은 각자가 필요한 법의 목적에 의해 허용이 된 것인데 특정 업종이 상대 업종보다는 건전하니 상대 업종을 더 규제하는 정책을 펴는 것은 헌법상의 평등 원리에도 위배될 수 있기 때문이다.
따라서 본고에서는 사행산업 업종별로 균형적으로 성장할 수 있는 방안으로 토토와 복권법체계를 벤치마킹한 한국마사회법과 말산업육성법의 통합방안을 제시하고자 한다.
즉 현재의 사행산업 업종별 불균형적 규제에는 여러 가지 원인이 있겠으나 토토와 복권의 근거법인 국민체육진흥법과 복권 및 복권기금법이 체육진흥과 복권기금 확충을 위해 발행사업을 장려하는 법이라는데 착안해 금지법 성격의 경마법을 장려법 체계로 전환할 필요성에 대해서 검토했다.
토토와 복권과 경마법체계 비교분석을 토대로 업종간 비대칭적 불균형적 성장실태를 분석하고, 이에 대한 해결방식중 하나로 경마법(한국마사회법)과 말산업육성법 체계를 국민체육진흥법 체계를 따라서 한국마사회법을 말산업육성법으로 통합법조문을 제시했다
II. 이론적 논의 및 선행문헌 검토
1. 사행산업에 대한 규제모형
2006년경 ‘바다이야기’ 등 사행성 게임의 전국적 확산에 따른 규제를 논의하면서 ‘사행산업통합감독위원회법’이 제정되면서 출범한 사감위는 사행산업규모를 국민소득대비 일정률 이하로 묶기 위한 규제정책을 펼쳐왔다.
그런데 업종별로는 규제 내용이 매우 달라 어떤 업종은 금지적(완전 통제적)인 반면에 어떤 업종은 장려적(비규제적) 성격이 아닌가 하는 의문이 제기되기도 한다.
이러한 규제의 성격에 대해서는 유럽의 복권, 카지노, 슬로머신, 경마 등 사행산업이 변화해가는 과정을 네덜란드를 중심으로 연구한 Kingma(2008)가 제시한 금지모형, 공익모형, 위험모형에 따라 살펴볼 필요가 있다.
1950년대 이전에는 도박을 병적도박을 유발하는 죄악(sin)으로 보아 통제의 대상인 금지모형(Prohibit Model)으로 인식했다. 1950년대에서 1980년대에는 사행산업이 사회문제를 야기하므로 통제대상이기는 하지만 수익금을 공익적으로 사용하는 공익모형(Alibi Model)으로 보았다. 1990년대 이후에는 사행산업은 금지의 대상이 아니라 종합오락적 성격(Entertainment)을 가지고 있으므로 과열구매로 인한 과잉도박을 통제하면서 사회전반에 걸쳐 인터넷이 확산되면서 거버넌스적으로 대응하지 않으면 국가적으로 위험해질 수가 있다는 위험모형(Risk model)로 보았다.
<표 1>사행산업의 규제모형
>특징/Model>Prohibit Model(금지 모형)>Alibi Model(공익모형)>Risk Model(위험 모형)
>시기>1950년대 이전>1950~1980년대>1990년대 이후
>도박의 의미>Sin>Vice/Policy>Entertainment
>정치적 전략>충돌>타협>일치
>도박법의 이론적 근거>사회문제>정당성>경제성
>수익금사용처>개인>공익>공익+사익
>주요 고려사항>개인도박>불법도박>과잉도박
>사업권>불법기업>독점>고위험 조직
>통제기관>치안>법적규법,사회가치>사회과학,복지
>국가형태>민족국가>복지국가>위험사회
출처: Kingma(2008) 인용 재구성, 문혜정·최성진(2014) 인용
Kingma모형에 따르면 사행산업은 시대의 변화에 따라 1950년대 이전에는 금지의 대상으로 삼았지만 1980년대 이후에는 인터넷의 발달 등으로 인해 사행산업의 확산을 위한 기술적 기반이 확보되면서 급격한 성장을 이룬 반면에 불법도박 또한 급격히 확산되면서 불법과 합법끼리의 경쟁이 불가피하게 되었으므로 사행산업에 대한 규제도 이러한 시대적 조류에 부응하여 합리적인 규제가 이루어져야 한다는 의미를 찾을 수 있다. <다음 호에 계속>
저자= 김종국 한국마사회 前 공정기획본부장, 서울과학기술대학교 IT정책전문대학원 스포츠문화복권정책학과 박사.
교정·교열= 이용준 기자 cromlee21@horsebiz.co.kr
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