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이런 맥락에서 본지는 저자의 △토토와 복권의 민간 위탁 소형 판매점 방식에 의한 성공 전략 △경마장 안에서 발매 자구가 경마 발전에 미치는 해악 △온라인 로또 복권 도입 법안 개정 벤치마킹 논문을 차례로 연재합니다. 이후에는 토토의 타 사행산업 형평성 저해, 한국마사회법과 말산업육성법 통합 방안, 사감위 매출 총량 정책 문제 들을 다룬 학술 기고문과 발표문을 추가로 실을 예정입니다. - 편집자 주
결국 토토나 복권의 경우 사업은 국민체육진흥공단과 복권위원회가 수탁업체를 정하고 이들에 대한 판매점 설치 허가권과 판매점 수수료를 정하는 권한을 행사하면서 판매점 개설이나 영업에 대한 마케팅을 민간업체에 위탁해 매출액 증대를 통한 기금액 조성에 박차를 가하고 있는 것이다.
그런데 토토나 복권이 출범을 할 당시에 판매점 설치와 운영을 민간에게 위탁하지 않았다면 현재와 같은 성장을 기대할 수 있었을까?
토토나 복권을 발행하는 공단과 복권위원회는 판매 수단인 판매점 개설이나 토토와 복권 발매 전산시스템의 개발 운영비에 대해서는 단 한 푼 투자도 하지 않았다. 오직 토토와 복권의 발행 권한만을 가지고 민간업체에게 위탁운영을 할 수 있는 근거법을 토대로 판매에 필요한 발행계획(발행 종류, 판매점 개설, 운영수수료 등)에 대한 승인 권한만을 행사하면서 출범 10여 년 만에 수백 배를 성장시켰다.
경륜과 경정을 운영하는 국민체육진흥공단이 체육진흥기금 조성의 대체 창구로서 단 한 푼의 투자가 없이도 토토를 집중 진흥할 수 있었던 것은 바로 민간위탁의 힘인 것이다. 공단의 입장에서는 판매점 개설을 민간이 알아서 하도록 법적 지원만 해주면 되는 것이며 토토 관장부처인 문광부는 토토 성장에 걸림돌이 되는 규제는 알아서 해결하기 위한 관련법 개정을 추진해왔다.
이는 복권도 다를 바 없다. 이미 전국 수만 개소의 민간판매점은 사감위가 규제로 이들을 위축시켜 사지로 내몰 수 없는 존재이자 압력 단체가 됐다. 바로 이들이 토토와 복권을 성장시키고 있는 중심에 서 있다.
사행산업 등 ‘도박을 통해 얻어지는 이익이 개인들에게 귀속되게 할 수는 없다’는 취지로 경마의 경우 이미 1992년 민간장외발매소를 청산하게 한 감사원의 지적이 이제는 무색하게 된 것이다. 당시 경마는 1986년 아시안게임과 1988년 서울올림픽 경기장 건설 단체로 지정되면서 경마에서 건설 자금 조성을 꾀하던 시기였으므로 매출 증대 수단인 장외발매소의 확장이 필요했고 장외개설자금을 민간에 의지해 민간이 장외발매소를 설치(신청)하고 운영비 등을 위탁수수료로 매출액의 3%정도를 지급하던 방식이었다.
물론 발매 사업은 민간에 위탁하지 않고 직접 발매했고 건물 임대료와 건물 관리비 등을 수수료 방식으로 지급했다. 매출액이 높으면 수수료가 높아지는 방식이므로 경마를 과열시키는 주범으로 인식되면서 민간수수료 지급방식은 폐지했다.
당시의 경마 방식과 현재 토토와 복권의 위탁방식은 다르다. 필자는 토토나 복권의 소형판매점 위탁 방식이나 경마의 소형판매점 도입 방안에 대해서 한국연구재단 등재학술지인 「한국비교정부학보」제20권 제2호(2016.6.30)에 발표한 ‘규제정책비교를 통한 사행산업 영업장 설치개선 논의’ 논문에서 상세히 다루고 있다.
현재 토토, 복권은 판매점 설치 및 운영에 대한 일체를 민간에 위탁하되, 공단이나 복권위원회가 수수료 책정권한이나 사업장 개설 승인권한을 행사하는 방식이다. 가장 핵심적인 권한을 가지고 마케팅을 민간에 위탁하는 방식이다.
토토의 경우 경기를 운영하는 것은 구단이며 토토사업자는 구단이 생산하는 경기를 빌어(사용료를 지급하고), 경기 결과를 예측하는 토토를 판매하는 방식이므로 별도의 경기운영비가 들지 않는다. 복권은 추첨기만 있으면 된다.
반면 경마는 스스로 경마 경기를 운영해야 하고 경기에 투입되는 경주마를 생산 육성해야 하며 마권을 판매하는 장소로 경마장(본장)이나 장외발매소라는 물리적 공간을 확보해야 하는데 수조원이 투입되어야 하므로 수익이 따르지 않고는 민간이 위탁받아 수행하는 것은 사실상 불가하다.
경마는 토토와 복권과는 완전히 시행 구조가 다르다. 투자 재원 확보가 경마 판매를 통해 이루어져야 하는데 대규모 시설이므로 운영상 불편을 초래하는데 따른 설치나 운영 반대가 심하다. 경주마를 출전시키는데 들어가는 돈과 경마장(본장)이라는 천문학적 공간 운영을 위해서는 장외발매소에서 매출액을 올려주지 않으면 안 되는 구조이다.
본장 운영 수지를 맞추는데 필수적인 장외발매소가 현재 30여 개소에 불과한데 장외 폐쇄 압력이 가해지는 상태에서는 경마는 존속할 수 없다.
그렇다면 대안은 무엇인가? 일각에서는 토토나 복권과 같은 소형판매점 방식이 대안이 될 수 있다고 한다. 동시에 수천개소의 판매점을 동시에 개설해 운영 중인 토토와 복권의 판매점(소형)을 만약 체육진흥공단이나 복권위원회가 민간에 위탁하지 않고 매년 몇 개소씩 직접 개설하는 방식으로 했다면 현재 규모로 성장 가능했을까?
토토와 복권소형판매점은 1년에 수천개소의 판매점 업주를 동시에 모집하고 매년 보충하는 방식이었기에 가능했다는 사실을 상기해야 한다. 물론 토토도 판매점이 수수료 인상을 요구하는 압력 단체가 되자 판매점을 공단이 직영하는 공영화를 추진하다 2014년 무산된 적이 있음을 상기해야 한다.
그러나 온라인이 대세가 될 것으로 보면, 토토 출범 초기 판매 대행업을 하던 조이토토, 파란닷컴 등의 인터넷업체를 인터넷 판매 위탁업체로 운영하다 부작용 해소를 위해 이들과의 계약을 해지하고 베트맨(betman.co.kr)으로 통합했던 사실도 상기해야 한다.
베트맨이 유입 합법 공식사이트이지만 현실은 수천개소의 불법스포츠도박사이트가 난립하고 있지만 합법 베트맨을 폐쇄하라는 요구를 하지 못한다는 점에서 합법은 지속적으로 발전의 길을 모색하면 된다.
경마도 민간 위탁이나 온라인 합법화를 더 이상 외면할 수 없는 현실을 살고 있는지 모른다. 이제 토토나 복권이 소형판매점 민간 위탁 방식으로 성공한 사례를 반추, 수천개소의 소형 경마 장외가 전국을 누비는 꿈을 꾸어야 할 때가 온 것은 아닐까? <다음 호에 계속>
저자= 김종국 한국마사회 전 공정기획본부장, 서울과학기술대학교 IT정책전문대학원 스포츠문화복권정책학과 박사과정 재학.
교정·교열= 이용준 기자 cromlee21@krj.co.kr
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