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본 기고문은 김종국 한국마사회 공정본부장이 한국연구재단 등재학술지인 한국법정책학회의 「법과정책연구」 제16권3호(2016년 9월)에 등재한 ‘사행산업 관리감독 체계의 문제점과 개선 방안’입니다. -편집자 주.
사감위가 출범한 이유는 당초 불법사행성 게임 등 창궐한 불법도박을 척결하기 위함이었고, 불법도박으로 인해 야기된 도박중독유병률을 낮추는데 목적이 있었다.
사감위는 제1기 종합계획 수립이후 사감위원의 제2기 임기를 마치면서 도박중독을 효율적으로 관리한다는 명목으로 ‘도박문제관리센터’를 출범시키고, 사감위법에 ‘불법사행사업의 감시업무’를 추가했다.
그런데 현재까지 불법사행산업에 대해서는 획기적인 성과를 내지 못하고 있다. 이러한 연유로 불법사행산업은 사감위 출범 당시 53조원이던 것이 2012년에는 75조원, 2015년 83.7조원으로 급증한 반면 합법사행산업은 16조원(2008)에서 20조원(2014)으로 4조원 증가하는데 그쳤다.
사감위 출범 이후 합법산업에 대한 규제에만 치중한다는 지적에 따라 사감위법을 개정해 불법사행산업에 대한 감시 권한을 부여했음에도 오히려 불법시장은 더 확대됐다.
이는 사감위가 ‘불법사행산업감시신고센터’를 설치는 했지만 인력과 예산이 부족해 불법 대응이 미흡했기 때문이다. 법 개정 이후에도 사감위에게는 불법사행산업에 대한 ‘감시 기능’만 있을 뿐 여전히 ‘단속 기능’은 사법기관의 몫이다.
사감위의 ‘불법사행산업감시신고센터’ 인력은 불과 13명에 불과한데 이는 사행산업자 중에서는 경마가 불법단속인력을 100여 명 운영해 많은 실적을 내는 것과는 대비된다. 경마(한국마사회)는 사행산업자중에서는 유일하게 불법단속 전담부서로서 ’공정본부‘를 두고 전담 조직과 인력을 갖춰 불법단속실적은 1일 거래 금액기준 2015년 235억(연간 6조원), 2016년 7월 현재 780억 원(연간 11조원)의 단속실적을 올리는데 이는 전국 검경 30개소와 네트워크를 구축해 체계적으로 단속에 임한 결과다.
<표 3-1> 사감위 불법 사행산업 감시신고센터 인력현황(출처 : 사감위 (2015), 불법온라인도박의 이용실태 및 효율적 근절방안. 184면)
구분/계/경찰청(파견)/일반공무원(농식품부파견)/감시전문요원/사감위현장감시원/모니터요원
직급/-/경정1,경정1,경위1/6급/계약직/계약직/계약직
인원/13/3/1/1/6/2
<표 3-2> 한국마사회 불법 사행산업 단속 인력현황 사례(출처 : 한국마사회, 공정본부 내부자료)
구분/계/객장단속 전문요원/외부단속 전문요원/사이버단속/전문요원
//팀장/팀원/청경/위촉직/PA직/팀장/팀원/청경/위촉직/PA/팀장/모니터요원
직급/-/2급/5~3급/-/-/-/2급/5~3급/-/-/-/위촉직/PA직
인원/84/1/2/3/6/42/1/3/3/2/17/1/3
토토와 복권(전자복권은 인터넷발매 중), 온라인복권인 로또는 인터넷베팅을 허용하는 복권및복권기금법 개정안이 16년 3월 29일 통과되면서 판매점 방식과 병행 발매할 수 있게 됐다. 그러나 경마･경륜･경정은 인터넷발매는 못하며 판매점 위주의 오프라인 방식으로만 발매가 가능하다.
사감위는 ‘사행산업 건전화정책’에 의한 업종별 규제를 달리하는데 경마, 경륜, 경정은 모든 규제를 받지만 토토와 복권은 매출 총량만을 규제받는다. 매출 총량은 업종별로 매출액을 할당하고 동 총량을 넘지 않게 관리하기 위한 것이며, 영업장수 총량은 매출액을 올릴 수 있는 사업장수를 제한하는 것이다. 교차투표 제한은 경마장이나 경륜장, 경정장에서 다른 경마장(경륜장, 경정장)에서 펼쳐지는 경주에 대한 베팅 횟수를 제한하는 것인데 복권과 토토는 발매횟수를 제한하지 않고 있다.
인터넷베팅은 경마·경륜·경정에 대해서는 금지하며 토토는 전면 허용, 복권은 전자복권과 인터넷로또복권을 허용하고 있다. 전자카드 강제도입은 사전에 실명 또는 비실명의 계좌를 개설토록 하고 구매금액의 한도를 규제하는 제도인데 경마 경륜 경정만 시행토록 하고 토토, 복권은 시행하지 않도록 했다.
<그림 3-1> 불법도박 규모 비교(2008년, 2012년)
자료 : 사감위, ‘제2차 불법도박 실태조사’ (2012.12). 109면 수치 인용 재작성
이러한 비대칭적 규제로 인해 사감위 출범 8년차를 맞이한 현재까지의 사행산업의 시장구조는 과거 경마 위주에서 복권과 토토로 재편되고 있다. 사감위의 매출총량, 영업장 규제, 발매수단 억제 정책으로 경마는 지속적으로 정체되어 2002년 이후 7조 원대를 유지하고 있다. 반면에 총량규제 외에는 발매수단의 제한이 없는 토토와 복권은 경마시장을 잠식하면서 규모가 확대될 전망이다.
토토가 급성장한 이유는 감독부처인 문광부가 토토 발행 회차수 확대, 발행대상경기 확대 등으로 적극 지원하고 △베팅민간위탁 △법체계가 장려법체계 △판매망 미규제 △온라인베팅 △장관승인없이도 대박승식 가능 △경기시행과 베팅 분리 △국제대회 지원명분으로 증량 발행해 온 데 기인한다. 또한 사감위의 규제에도 불구하고 복권의 판매점 증설과 온라인복권을 인터넷으로 구매 가능토록 복권및복권기급법 개정을 추진해 국회 통과 시키면서 복권을 육성해오고 있다.
<그림 3-2> 사행산업 업종별 점유비 변화(2003~2014)
출처 : 사감위 ｢사행산업백서｣(2015.6) 12면의 수치를 토대로 구성비 작성
국내 합법사행산업은 1)경주의 결과를 맞추는 경주류에 해당하는 경마, 경륜, 경정, 체육진흥투표권(토토), 소싸움경기와 2)복권, 3)카지노로 대분할 수 있다. 사감위의 규제정책으로 인해 업종간 점유비는 과거 10년간 경마 경륜 경정의 비중은 낮아지고 토토의 비중은 크게 늘고 있다.
이러한 사행산업에 대한 불균형적 비대칭적 규제에 의해서 사행산업의 시장구조가 2000년대 이전 경마중심의 시장에서 복권과 토토로 재편되고 있으므로 불법시장의 확산에 대응해서 업종별로 합법시장을 놓고 경쟁하기보다는 불법에 공동 대응하는 방안을 모색해야 한다.
한국에서 90년의 가장 오랜 역사를 가진 경마는 최근 10년간 매출액 7조 원대를 넘지 못하고 있지만 10여 년의 역사에 불과한 토토는 매출 3조원(2002년 283억)으로 140여 배를 성장했고, 온라인로또(6/45)로 재편된 복권은 3.3조원 대에 이른다. <다음호에 계속>
작 성 자 : 이용준 cromlee21@krj.co.kr
