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본 기고문은 김종국 전(前) 한국마사회 공정본부장이 한국연구재단 등재학술지인 한국법정책학회의 「법과정책연구」 제16권3호(2016년 9월)에 등재한 ‘사행산업 관리감독 체계의 문제점과 개선 방안’입니다. -편집자 주.
토토나 복권이 시장 점유율을 지속적으로 확대해 올 수 있었던 것은 유일한 규제인 매출 총량규제를 수차례 위반해온데 기인한다.
배정된 매출 총량을 넘어서거나 넘어설 우려가 있는 경우, 판매를 일시 중단하는 것이 매출 총량 준수 방안인데 복권은 일시적으로 홍보 판촉 활동을 중단했을 뿐이다. 오히려 ‘판매중단은 민원 야기, 일관성 훼손, 구매수요자극 우려’ 등 이유를 들어 판매를 중단하지 않은 채 총량 초과 문제를 종식시키려 하는 등 2년 연속 사감위 권고를 준수하지 않았다.
기재부는 매출총량을 넘어선 토토 감독부처인 문광부와 함께 오히려 총량 초과 문제를 ‘현재의 총량제도는 건전 레저산업으로 발전해나가는데 바람직하지 않다면서 사감위에 현행 총량제를 전면적으로 개편하도록 요구’하고 나섰다. 그러나 사감위법에서 복권 총량 규제를 제외시키는 법안을 추진하다 무산되자 사감위와 합의해 시행령에 반영하는 것으로 개정시켰다.
<표 4-1> 사행산업별 매출총량 및 총량초과 (단위: 억원)
구분/2009/2010/2011/2012/2013
/총량/실적/총량/실적/총량/실적/총량/실적/총량/실적
경마/73,105/72,865/77,313/75,765/80,820/77,862/87,707/78,397/80,876/77,035
//△240/4,208/△1,548/3,507/△2,858/6,887△9,310/△6,831/△3,841
복권/24,703/24,712/26,445/25,255/28,046/30,805/28,753/31,854/33,135/32,340
//9/1,742/△1,190/1,601/2,759/707/1,049/4,382/△795
토토/15,363/17,590/16,065/18,731/17,459/18,478/27,765/27,583/30,978/30,782
//2,227/702/2,666/1,394/1,019/10,306/△182/3,213/△196
※ 2009~2011: 사감위, ‘사행산업건전발전 종합계획연구’2012.12). 31면
※ 매출총량: 사감위, ‘2013사행산업 백서‘ (2014.9). 186면. 총량 증감은 전년대비 기준
※ 매출실적: 복권위, ‘2014 복권백서‘ (2014.12). 31면. 실적 증감은 전년대비 기준.
출처 : 김종국, ‘한국사행산업 규제정책에 관한 연구’, 한국행정학회 하계학술대회 발표자료(2015.6).
토토와 복권의 총량규제 위반에 대해 사감위의 규제 위반 제재가 실효성을 갖지 못했음에도 사감위의 사행산업에 대한 관리감독체계를 재정립해야 한다는 대상은 토토나 복권이 아닌 경마 등에 초점이 맞추어지고 있다. 사감위의 권한이 사행산업에 대해 협의･조정･권고 권한이 법적 구속력을 가지지 못해 실효적으로 목적을 달성하지 못하는 한계가 있으므로 사감위법을 개정해 사감위의 독자･전문적 정책 판단의 결과에 따라 협의･조정 등이 이루어져야 한다.
매출총량이 문제가 된 것은 2011년 총량이 2.8조원이던 복권 매출이 3조원을 넘어서게 되면서부터다. 당시 경마는 부여된 매출총량에서 9,310억 원이 미달됐는데 토토와 복권은 총량을 초과할 상황에 이르자 감독부처인 문광부와 기재부는 매출총량이 부족해서라며 총량배분 기준의 불합리성을 제기했다.
결과적으로 사감위법 시행령을 개정해 유병률이 낮은 업종은 매출총량규제를 받지 않는 근거를 확보했던 것이다.
당시 토토와 복권은 유일하게 규제받는 매출총량의 배정기준은 기존의 업종별 점유비가 높은 업종(경마)이 유리하며 토토와 복권은 기존의 점유비가 낮으므로 매년 배분받는 매출총량을 계속적으로 적게 받을 수밖에 없어 불리하다고 주장했다. 따라서 유병률을 적용해 매출총량 배분 기준을 바꾸도록 사감위법 시행령을 개정해 경마의 매출총량 미달분을 토토와 복권으로 넘기는 방식으로 변경했다.
이로 인해 경마는 각종 규제로 주어진 총량을 달성할 수단이 막혔고 사감위의 유병률 높은 업종은 낮은 업종으로 총량이관 정책에 따라 2013년 총량을 8천억 삭감당하면서 토토와 복권에게 3,200억 원과 4,300억 원을 내어주면서 전체 매출점유비가 30%대로 추락했다.
그런데 사감위의 업종별 규제 내용이 비대칭적인 상황에서도 토토와 복권의 경우는 사감위의 규제(판매점 규제, 전자카드 도입등)에 대해서는 여러 가지 이유를 들어 매출총량 적용 예외를 관철시켰거나, 도입을 하지 않는 연구 등의 방법으로 사감위의 규제에서 벗어나려 하고 있다. 행정부처에 대한 예산 및 조직에 대한 실질적 권한을 가진 기재부가 관리하는 복권에 대해 근본적인 성장을 막는 규제를 가할 수는 없을 것이다.
이러한 배경에서 업종별 감독부처와 사감위의 업종별 이중적 감독체제로 인해 규제에 문제점이 있으니 감독부처를 사감위 중심체제로 전환하자는 논리가 등장하는 것이다. 그러나 사행산업을 통해 조성되는 기금 등을 포기할 수 없는 부처 입장에서는 수용할 수 없는 주장이다. 따라서 사행산업 감독권을 사감위로 통합해야 한다는 주장은 토토･복권에 대한 규제 강화가 아니라 경마 등에 대한 규제를 강화해야 한다는 측면에서 제기하는 것이다. 경마 등은 기금 대신 세금(레저세등)으로 납부하지만, 국민들은 수혜 대상이 누군지도 잘 알지 못한다. 이는 규제를 강화해도 규제에 반대할 지원세력이 없으므로 경마등의 장외발매소 설치, 폐쇄 승인권을 사감위가 실질적으로 권한을 행사하자는 주장이 제기되는 것이다.
한편, 사감위의 사행산업 규제정책은 토토와 복권에 대해서는 사실상 규제가 없다. 이는 사감위 사무처가 문광부 직원 위주로 편재됐고 사감위원들도 경마에 대해서만 비대칭적으로 과도하게 규제하는 결과로 나타났다. 사감위 사무처가 문광부 직원 위주로 구성되었다는 문제점에 대해서는 사감위법 제정 당시 사행업체 등은 배제한 채 시민단체들을 정책이해관계자로 받아들여 법을 만드는 과정이 정당했는지에 대한 의문이 제기되고 있다. 복권위원회는 사감위와 같은 정부기관으로서 사감위 규제에 따르지 않을 수 있고 사감위는 문광부 직원이 대부분 파견되므로 문광부 이익에 반하는 정책을 펴기 어려울 것이라는 지적이 있다<다음 호에 계속>.
작 성 자 : 이용준 cromlee21@krj.co.kr
