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본 기고문은 김종국 전(前) 한국마사회 공정본부장이 한국연구재단 등재학술지인 한국법정책학회의 「법과정책연구」 제16권3호(2016년 9월)에 등재한 ‘사행산업 관리감독 체계의 문제점과 개선 방안’입니다. -편집자 주.
사감위는 불법사행산업 단속을 감시할 법적 근거를 갖추고 있으면서도 실질적 단속을 위한 조직과 인력을 갖추지 못해 효율적으로 불법 단속을 못하고 있다. 경찰 등이 파견해 있지만 자체 수사 기능이 없어서 ‘불법사행산업감시신고센터’에서는 불법행위를 신고받아 사법기관에 단속을 의뢰하거나 사법기관과 합동으로 단속에 나서고는 있지만 일회성 단속에 머물러 기획적인 단속은 불가능하다.
그나마 사감위가 합법사행사업자등의 불법 단속 노력도를 평가해 사행산업 건전화 평가에 반영, 사행사업들이 의욕적으로 불법을 단속토록 하는 것은 다행한 일이다. 사감위는 보다 더 사행사업자등이 불법단속을 강화하도록 장려토록 해야 하며 사감위 자체도 단속 조직과 인력 예산을 확보해 불법단속기관으로서의 위상을 확보해야 할 것이다.
또한 사감위의 불법사행산업 감시·신고센터를 ‘도박문제관리센터’와 같은 별도법인으로 만들어 실질적인 단속기구로 격상시켜 충분한 조직과 인력 및 예산을 확보해 하는 것을 전향적으로 검토해야 한다. 과거 사감위에 특별사법경찰권(특사경)을 부여하자고 할 당시에는 사감위법에 불법단속 권한이 신설되기 전이었으므로 다시 특사경 권한 부여를 추진할 필요가 있다. 사행산업에 이들 특별사법경찰관을 파견해 현재 사행산업자들이 자발적으로 사법기관과 협조체제로 단속해오는 것을 보다 능동적이면서 신속하게 수행할 필요가 있다. 사감위에 보다 많은 특별사법경찰관을 파견받아 전문성을 확보해 금융기관이나 행정기관의 협조를 끌어내야 한다.
불법사행산업은 사감위 혼자서의 기능강화만으로 불법단속을 하는 것은 불가능하므로 개별 사행사업자등이 불법단속 기능을 확대토록 함을 물론, 불법시장에 적극적으로 대응하기 위해서는 범정부적 불법사행산업 대응기구를 구축해야 한다. 물론 현재도 대검이나 경찰청 차원에서 불법도박의 심각성에 대응하기 위해 불법도박 단속가점제를 시행하고 있으며 사법기관 주재로 불법도박 단속 관련 회의를 개최하고 있다. 그러나 이를 보다 더 체계적 조직적으로 수행토록 검찰, 경찰, 사감위, 합법사행산업자, 게임물 관련 단체, 금융관련 기관 및 단체, 방송통신관련 기관 등을 망라한 전담기구를 만들어 불법대응체계를 구축해야 한다.
사감위는 그동안 합법산업이 불법을 확대시킨다는 ‘기관차효과’의 논리로 합법산업을 규제하였으나, 합법사행산업자들은 합법을 누르면 불법이 더욱 확장된다는 ‘풍선효과’를 주장하며 대립해왔다. 그러나 현재 합법산업에 대한 규제에도 불구하고 통제 불능한 정도까지 불법산업이 확산된 것은 합법산업의 구매 통제 등을 피해 불법으로 이전해 ‘풍선효과’가 입증된 결과라 볼 수 있다. 따라서 이제 사감위는 합법산업만을 규제하는 매출총량 정책을 전면 수정해 불법산업의 총량을 줄이는 만큼 합법산업의 총량을 그만큼 늘려주는 정책으로 전환해야 한다. 결국 불법과 합법을 합한 매출총량 정책으로 전환, 합법사행 사업자의 불법단속 실적을 반영해 매출총량을 늘려주는 정책을 즉각 시행해야 한다.
그동안 사감위법을 개정해 제2기 종합계획에서 유병률이라는 지표를 이용해 유병률 높은 업종의 매출총량을 유병률이 낮은 업종으로 이관하는 정책에 반영, 사행산업 시장구조를 재편해왔다. 이제부터는 합법산업 업종간의 경쟁을 통한 제로섬 게임을 지양하고 불법에 대응한 합법산업끼리의 공동 대응방식으로 사행산업 정책기조를 전면적으로 수정해야 할 것이다.
또한 합법과 불법사행산업을 통합할 경우 연간 120조~180조 원에 이르는 합·불법 총량을 통합관리하는 것과 맥락을 같이해 현재는 사감위가 합법산업만을 규제함으로써 합법산업만 정체내지 위축되는 상황이 지속되고 있는 시점이다. 합법시장의 경쟁력을 강화하는 방향으로 사감위 정책방향을 전환해야 한다. 현재 경마는 경마실황을 싱가폴, 말레이시아에 수출하고 있으며 유럽에까지 확대를 추진 중인데, 합법산업의 건전한 발전을 사감위는 적극 지원해야 할 것이다.
한편, 기재부는 복권기금확보와 복권의 해외 시장 진출목적으로 기재부 입법 형식으로 최근 로또복권을 인터넷으로도 판매할 수 있도록 복권 및 복권기금법 개정안을 제출, 개정했다. 따라서 인터넷 로또복권이나 현재도 인터넷베팅을 시행중인 토토에 상응, 경마의 인터넷베팅을 부활하는데 대해 적극적인 정책 지원에 나서야 할 것이다.
경마의 경우는 ‘경마장내에서 발매해야 한다’는 악법 조항 때문에 현재는 ‘경마장외의 장소인 인터넷베팅’은 하지 못한다. 따라서 현재는 장내에서만이라도 모바일 방식으로 마권을 구매할 수 있는 발매방식을 시행하고 있다. 현재 장외판매점이 안고 있는 문제의 해결 방안으로 수용인원의 축소로 인한 매출액 급감위험을 감소하면서 극장식 1인 1석 좌석제로 전환했다. IT시대의 고객 니즈를 반영해 객장 내 모바일 베팅 어플을 개발해 보급함으로써 향후 다가올 인터넷베팅 시대에 대비하고 있다.
기재부 소속의 복권위원회와 사감위는 같은 정부기관이기는 하지만 현실적으로는 복권위원회의 결정에 대해 같은 공무원 조직이 관리감독을 행사하는 것은 쉽지 않다. 사실상 복권위의 결정은 정부기관이 결정한 정책으로서 실행력을 가지는데, 같은 정부기관인 사감위가 복권위의 결정을 번복시킨 사례는 없다.
경마나 경륜, 경정 등은 운영업체가 새로운 승식이나 발매방식, 판매점 설치 등에 대해서는 사전에 사감위의 협의(사실상 승인권)가 없이 추진한다는 것은 상상할 수 없다. 그러나 복권위가 인터넷로또 복권이나 연금복권 등의 새로운 상품을 출시하거나 매년도 복권발행규모를 심의하는 과정에서 사전에 이를 사감위의 사전승인을 받고 시행하였는지에 대해서는 복권위원회 회의록등에서는 확인할 수 없다. 따라서 사감위의 감독관리체제 구축을 논의하기 위해서는 복권위와 사감위의 관계가 재정립되야 한다. 복권위가 총량예외 인정, 전자카드 적용 제외등 사감위 주요정책에 반하는 정책을 추진한다면 복권위는 결정 이전에 사감위의 사전 양해나 용인을 받아야 할 것이다. 이는 경마 등에 대해서만 사감위가 강력한 권한을 행사하는 것과 동일한 차원에서 토토·복권에 대해서도 균형적 정책집행을 꾀해야한다는 의미이다.
작 성 자 : 이용준 cromlee21@krj.co.kr
