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제 목 “장외발매소 인식 악화…경마가 설 땅 잃는 원인”
경마를 포함한 사행산업 규제를 강화하기만 하면 불법 사행산업은 폭발적으로 확대됩니다. 개별 사행산업 특성을 감안해 균형적 규제와 업종간 제도 개선도 필요합니다. 사행산업 전체 제세와 기금을 국가와 지방 재정에 기여하는 방안에 관한 연구도 있어야 합니다.

국내 사행산업 연구 권위자인 김종국 한국마사회 경마본부장(정책학 박사)은 2018년 2월 열린 복권학회 동계학술대회에서 논문 ‘사행산업간 균형적 제도 개선 등을 통한 재정 기여 확대 방안’을 발표했습니다.

복권학회 논문집인 「정보기술과 복권 정책」(2018, p3~p33)에도 실린 본 논문에서 김종국 경마본부장은 경마의 경우 현재와 같은 불균형적인 규제가 지속될 경우 전체 사행산업 시장에서 점유비가 계속 감소하는 등 매출액이 감소할 것이라는 위기감이 있다며 이를 극복하는 방안과 축산발전기금에서 말산업육성기금으로 활용할 수 있는 법개정 방안 등을 제시했습니다. <말산업저널>은 2018년 4월 9일 발행하는 제307호부터 본 논문을 연재합니다. - 편집자 주

2. 사행산업 수익금 조성 등 관련 문제점 분석
(1) 불법사행산업 규모에 미치지 못하는 합법사행산업
합법과 불법을 포함한 전체 사행산업 규모는 2016년 기준 약 100조원을 상회하는데 이중에서 합법사행산업은 약 20조원으로 불법사행산업이 80조원 이상의 더 큰 규모를 차지하고 있다.

(2) 사행산업을 통한 업종별 불균형적인 기금 조성
사행산업에 대해서는 사행산업통합감독위원회의 업종별 규제 내용이 다르다. 경마·경륜·경정·카지노 등에 대해서는 매출총량, 영업장 총량, 판매 방법의 제한(전자카드 적용, 인터넷발매 미 허용) 등 모든 규제를 다하고 있다. 따라서 이들 업종의 매출액은 수년간 정체 상태를 벗어나지 못하고 있다.

그러나 복권이나 체육진흥투표권에 대해서는 매출총량만을 규제하지만, 특별법으로 국제경기 지원 명목으로 증량발행을 허용(토토)하는 등 발매 수단의 제한을 가하지 않아 매출액이 매년 급증하고 있다. 사행산업 업종별 매출액의 증감은 이들 업종의 조세나 기금 등의 기여 규모가 달라짐을 의미한다. 경마의 경우는 매년 매출액이 7조원선을 유지하므로 조세나 기금 기여 규모의 변동이 거의 없다.

(3) 사행산업간 불균형적인 사행산업 인식 원인 분석
일반적으로 경마에 대해서는 규제를 강화해야 한다는 인식이 팽배하며 상대적으로 복권과 체육진흥투표권에 대해서는 부정적 인식이 덜하다는 이유로 규제가 경마에 비해서는 약한 것이 사실이다.

특히 복권에 대해서는 TV 등에 대한 광고 허용, 손쉽게 가까운 곳에서 언제든 구매가 가능하며, 소액으로 구매해도 대박을 맞을 수 있다는 기대심리로 인해 거부감이 덜하다. 이러한 맥락에서 복권 판매에 대한 저항이 적은 이유는 다음과 같이 정리할 수 있다.

첫째, 복권사업으로부터 수혜를 받는 곳이 정부기관에 의해 관리되는 기금에 출연된다는 점이다. 각 기금의 조성액이 복권을 통해 이루어지며, 이들 기금을 운영하는 기관과 기금지원 수혜를 받는 계층이 복권에 대한 고마움을 직접적으로 느끼고 있다. 이는 과거 현재 복권 매출액의 95% 이상을 넘어서는 로또복권을 최초로 발행할 당시에 정부기관이 개별적으로 발행하던 복권을 폐지하고 단일화된 로또복권으로 통합하는 복권및복권기금법(복권법)을 2004년 1월 제정해 이들 기관에 복권 기금을 배분하고 있는데 기인한다. 개별적으로 발행해 난립하던 복권의 매출액은 얼마 되지 않았는데 로또로 통합되면서 복권 매출액을 급증하였고 이들 기관에 대한 배분액도 크게 늘었다.

둘째, 복권위위원회 위원을 복권발행부처(기획재정부 복권위원회 사무처)인 기획재정부 장관이 임명(위원장 1명, 위원 25명 이내)하며 정부위원이 정부 각 부처의 고위공무원으로 구성됐다는 점이다.

복권 발행 부처가 위원을 임명하며, 임명된 위원이 복권 발행 계획, 발행 규모, 기금 사용 등 모든 것을 의결하는 권한을 가지지만 기재부의 의도에 반하는 의결을 하기가 쉽지 않고 오히려 발행 부처의 복권 발행 사업에 대한 규제보다는 복권기금 확대와 집행에 자문을 하는 성격이 강하다는 점에서 사행산업을 규제하기 위한 사행산업통합감독위원회와 성격이 전연 다르다 하겠다.

셋째, 복권 발행 사업은 발행권자인 복권위원회가 복권 발행 사업을 위탁하고, 위탁받은 업체가 재위탁해 발행하는 방식으로 이익을 추구하는 민간 사업자에 의해 복권 발행 사업이 보다 더 효율적으로 이루어지고 있다는 점이다. 발행권자인 기획재정부는 복권 발행과 관련한 투자를 하지 않고, 위수탁업체가 매출액을 일정 비율을 수수료로 가져가는 수익 배분 체계다.

위수탁업체는 보다 쉽게 판매를 할 수 있도록 지원을 하는 방식을 통해 기금 규모를 확대하고자 하므로 발행 규제는 복권위원회에서 이루진다기 보다는 사감위를 통해 이루어진다. 복권위원회의 의도로만 발행이 된다면 현재의 발행 규모 이상으로의 발행은 언제든지 가능한 상태이다. 다만 국민 여론, 사감위 규제를 감안해 사업 확장을 자제할 뿐이므로 규제가 완화되면 매출액은 언제든 급증할 수 있다.

넷째, 복권 기금을 통한 수혜 대상이 공익기금과 일반인 등을 대상으로 다양해 수혜자로부터 ‘복권은 좋다’는 인식을 받게 되어 규제 강도가 상대적으로 적다는 점이다.

다음으로 체육진흥투표복권 판매에 대한 저항이 적은 이유는 복권의 경우와 비슷한데 다음과 같이 정리할 수 있다.

첫째, 체육진흥투표권(토토)은 복권이 아님에도 복권으로 오인하는데 따른 거부감을 불식하고 있기 때문이다. 토토는 경마와 같은 경주 결과를 맞추는 경주류임에도 행운의 숫자를 맞추며 즐김으로써 이미지 좋은 복권으로 오인함에 따른 긍정적 이미지가 작용하기 때문이다.

둘째, 토토가 복권으로 오인되는 이유는 복권과 같은 주택가 등 소규모 점포에서 구매하는 방식과 인터넷을 통한 구매 등 접근성이 용이함에 따른 친근성으로 거부감을 불식하고 있기 때문이다.

셋째, 경마나 복권 등과 같은 제약된 몇 가지의 상품(승식 등)이 아니라 다양한 수십 가지의 다양한 상품으로 인해 흥미를 돋운다. 이로 인해 스마트 환경에 익숙한 청소년들이 손쉽게 스포츠 경기를 즐기며 베팅을 가미할 수 있는 흥미성이 매출 급증의 원인이 된다.

넷째, 복권과 같은 민간 위탁 방식으로 매출액의 일정 부분을 수수료로 지급받는 운영 방식으로 위탁업체의 활발한 민간 마케팅이 사업 확장의 요인이 된다.

다섯째, 토토를 통해 기금을 조성하려는 감독부처(문제부)의 관심이 사감위의 규제에도 불구하고 판매일수 확대(당초 90일에서 폐지), 판매 종목확대(당초 축구에서 배구 등 6종) 등을 통해 토토를 2백배(2002년 283억 원에서 2014년 4.4조원) 성장시킨 요인이다.

여섯째, 복권과 같이 체육 기금의 수혜대상이 다양하고 토토를 통해 지원을 하는 점을 인식시켜 토토에 대한 저항이 완화되며 이로 인해 상대적으로 규제가 완화되는 이유이다.

반면에 경마와 경륜 경정 등이 성장을 못하고 현상유지를 하는 이유는 다음과 같다.

첫째, 대규모 방식의 장외발매소 방식은 교통 혼잡 등의 문제로 인한 주민 반대로 신설이나 이전을 할 수 없는 상태에 이르러 운영 중인 장외가 폐쇄되고 있기 때문이다. 이는 한 장소에 집약된 소수의 고객을 상대로 한 매출 추구는 중독 문제, 재산상 피해 등 부작용의 원인이 되어 복권이나 토토판매점과 같이 소규모 비체류형 다수 고객을 상대로 한 ‘박리다매’ 방식으로의 전환이 필요하다(김종국·성욱준, 2016)는 점을 일깨워주고 있다.

둘째, 악화된 경마에 대한 국민적 인식 전환이 없는 한 경마 사업의 현상 유지는 매우 힘든 상황이다. 이는 사업장의 폐쇄, 구매액의 인하 등 인위적인 참여 제한 방식으로의 과열 억제 요구 등의 건전화 요구로 경마사업은 정체 상태에 머물고 있다. 특히 용산 장외발매소의 폐쇄 및 대전 장외발매소 폐지 요구 등으로 경마 환경은 갈수록 악화되고 있다.

셋째, 복권이나 토토와 같은 다양한 구매방식(승식 등)이 법에 제약됨으로 인해 경마는 재미없다는 인식이 확산되어 기존 고객의 이탈, 신규 고객 유입 감소 등으로 경마 인구의 고령화 등으로 인해 경마의 미래가 불투명하다는 점이다.

넷째, 복권 토토와는 달리 경마에서 조성되는 축산발전기금의 수혜 대상 조차도 경마에서 지원되는 사실을 잘 알지 못한다는 점에서 우군 형성이 안 되며 이것인 규제를 집중화하는 원인이 되고 있다. 특히 레저세나 교육세 등 지방세를 거두어 가는 지자체조차 기초지자체와 광역지자체의 이해관계가 달라 장외발매소가 소재해 세금을 거두는 기초지자체에게는 광역시로부터 세수 징수에 따른 예산지원이 거의 이루어지지 않는 점이 ‘장외무용론, 장외폐지론’ 등 장외 인식 악화 원인이 되고 이로 인해 경마가 설 땅을 잃는 원인이 된다. <다음호에 계속>

저자= 김종국 한국마사회 경마본부장, 정책학 박사

교정·교열= 이용준 기자 cromlee21@horsebiz.co.kr
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출 판 일 : 2018.05.14 ⓒ KRJ
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다   음   글 합법 사행산업 규제 완화, 불법 사행산업 잠식으로 이어진다
이   전   글 “사행산업 대표주자 경마, 국가·지방 재정 주요 역할을 해왔다”
     
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