경마 온라인 발매로 장외발매소 역기능 해소…외국 사례로 확인

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국내 사행산업의 업종별 규제 차이가 심하다는 것은 주지의 사실입니다. 특히 참여 수단에서 차별화가 가장 심한데 비대칭적 차별화로 사행산업의 시장 구조가 과거 경마 위주에서 복권과 체육진흥투표권(토토)으로 재편됐습니다. 이러한 추세는 앞으로도 크게 달라지지 않을 것이라는 점에서 규제의 불형평·불공정성이 우려되는 상황입니다.

토토와 성격상 같은 경주류에 속한 경마·경륜·경정은 사감위 출범 이전부터 인터넷 발매를 해왔지만, 2008년 법제처가 유권 해석으로 법적 근거가 없다고 하면서 경마는 인터넷 발매가 중단됐습니다. 경륜·경정은 당시 시행 근거에 대한 시비로 스스로 중단했습니다.

제3차 사행산업 건전발전 종합계획(2019~2023)을 수립하기 위한 연구 용역 등이 한창 진행되는 현시점에서 합법 사행산업의 경쟁력을 키워주는 정책적 대안이 필요하다는 데 전문가들의 의견이 일치합니다. 사행산업의 경쟁력 향상과 이용자의 편의성을 도모하고, 전자적으로 발매상한선 규제가 가능한 인터넷 발매를 경주류에도 허용하는 방안을 공론화하는 노력 역시 필요합니다. 최근 사감위가 주최한 ‘제3차 사행산업 건전 발전 종합계획’ 공개 세미나에서도 전문가들은 “불법 도박의 근절을 위해 합법 온라인 시장을 열어야 한다”는 등 온라인 합법화 수용에 한목소리를 냈습니다.

이런 맥락에서 ‘사행산업 경주류·인터넷 발매 재개 방안 논의: 토토, 인터넷로또 발매 허용에 따른 업종별 형평성 보장을 중심으로’란 논문은 언급한 제반 문제를 집중적으로 다루고 있습니다. 복권학회 주관, 2017 추계학술대회에서 발표한 논문이자 복권학회 논문집, 「복권과 사행산업의 공공정책」(2017, p143~p171)에 실린 본 논문은 △제외국의 인터넷 발매 사례 △국내 인터넷 재개를 위한 법개정 노력 사례 △인터넷 발매 허용시 부작용과 순기능적 측면 검토를 통해 인터넷 발매 재개 필요성과 구체적인 추진 방안을 살펴보고 있습니다.

<말산업저널>은 2018년 8월 20일 발행하는 제343호부터 본 논문을 연재합니다. 논문을 기고해주신 김종국 한국마사회 경마본부장께 감사드립니다. - 편집자 주

(2) 순기능적 측면에 대한 검증
인터넷 발매의 순기능은 도입 필요성과 상통하며 그 필요성은 다음 1)~4)와 같다(한국마사회, 2016:2-4).

1) 불법 사행산업 확산 방지 및 흡수가 가능하다. 사감위의 규제로 경마 온라인 발매가 중단된 2009년 7월 이후에도 합법경마는 지속적으로 정체 중임에도 불법 사행산업 규모는 급격히 증가하고 있다. 2008년 합법 경마는 7.4조원에서 2014년 7.6조원(2.7%)으로 증가했으나 불법도박 시장 전체 규모(형사정책연구원, 2014)는 53조원에서 127조원(140%)으로 증가했다. 온라인 발매를 허용하는 경우, 불법 경마 이용자의 상당수(30～50%)가 제도권으로 흡수되고 이에 따라 조세 및 축산발전기금 등의 공익 재원 추가 확보가 가능해진다.

2) 경마 건전화 견인이 가능해진다. 실명 기반의 온라인 발매 시 구매 상한선 준수(위반 소지 원천적 차단), 베팅 성향의 소액화 등 정부의 건전화 정책에 부응할 수 있다

3) 발매 서비스 스마트화를 통한 고객 편의 제고가 가능해진다. 스마트 IT시대가 대세화된 시류에 부응해 장소에 구애받지 않고 스마트 기기를 활용해 마권을 구매, 이용 편의 증대 및 집객화에 따른 부작용을 해소할 수 있으며 기존 고객 수용 공간을 사교, 전시 등 문화콘텐츠 공간으로 제공을 통해 새로운 가치를 창조할 수 있게 된다.

4) 규제 완화를 통해 사행산업의 균형적 발전을 도모할 수 있다. 특히 전자복권과 토토는 사감위 출범 시부터 중단하지 않고 합법적으로 온라인 발매를 허용하고 있고 2016년 3월 인터넷로또복권도 합법화(법안 통과, 2018년 시행)되었다는 점에서 경마 등에만 온라인 발매를 금지하는 것은 형평성 원리에 반하므로 사행산업간 균형 발전을 위해서 온라인 발매는 재개해야 마땅하다.

5) 장외발매소가 안고 있는 과도한 구매, 과밀 혼잡 등의 근본적인 문제의 해결이 가능하다. 최근 장외발매소 설치와 관련 경마 혐오 및 사회 갈등의 가장 근본적인 원인은 장외발매소의 도박중독유병률이 높다는 점과 부정적 인식(2014년 긍정적이 16.4%에 불과)을 온라인 발매를 허용해 장외발매소를 대체하는 효과를 가져와 과밀·혼잡, 주변 환경 훼손 및 안전사고 우려 등 고질적인 문제를 해결해 사회 갈등을 해소할 수 있다.

건전성 확보와 장외발매소의 역기능을 해소할 수 있다는 점에 대해서는 외국 사례로도 확인 할 수 있다. 특히 장외발매소의 혼잡도를 완화할 수 있는데 이는 일본의 경우 온라인 발매 도입으로 장외의 혼잡도를 완화할 수 있었다는 데서 확인할 수 있다(한양대 산학협력단, 2012: 286).

또한 베팅 상한선을 완벽히 준수해 건전성을 확보할 수 있다는 것은 실제 <표7>, <표8>과 같이 2008년 인터넷 발매 폐지 전의 현금 발매와 계좌 발매와 인터넷 발매의 구매 성향이 오프라인 방식보다 소액으로 구매하는 비율이 높았다는 데서 입증된다.