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이런 맥락에서 본지는 저자의 △토토와 복권의 민간 위탁 소형 판매점 방식에 의한 성공 전략 △경마장 안에서 발매 자구가 경마 발전에 미치는 해악 △온라인 로또 복권 도입 법안 개정 벤치마킹 논문을 차례로 연재합니다. 이후에는 토토의 타 사행산업 형평성 저해, 한국마사회법과 말산업육성법 통합 방안, 사감위 매출 총량 정책 문제 들을 다룬 학술 기고문과 발표문을 추가로 실을 예정입니다. - 편집자 주
얼마 전 스포츠토토(체육진흥투표권) 선수 승부조작 사건으로 난리가 난 적이 있다. 2011년에도 대대적인 부정으로 홍역을 치렀었다.
2011년 사고 이후 2012년 매출액이 전년(1조 8,478억)보다 무려 1조원이 증가한 2조 7,583억으로 급증한 이유를 최성락은 국민체육진흥법을 개정해 처벌을 강화했기 때문이라 했는데 이번에는 어떤 일이 벌어질 것인가?
토토는 2003년 10월 재출범 당시 283억에서 2004년 1,389억, 2005년 4,573억, 2006년 9,131억으로 급증했고 2007년에는 1조3,649억으로 1조를 넘어섰다. 2008년 1조5,962억, 2009년 1조7,590억, 2010년 1조8,731억, 2011년 1조8,478억, 2012년 2조7,583억, 2013년 3조782억, 2014년 3조2,813억으로 3조 시대를 맞았다.
필자는 2016년 매출 급등기마다 토토 진흥 정책이 있어왔음을 지적한 바 있다. 특히 2011년 사건으로 토토가 국민적 관심을 끌면서 합법 토토도 성장했지만 불법이 더욱 커지는 원인도 됐다. 불법사설 스포츠토토 규모는 최소 4.2조, 최대 11.8조, 평균 7,6조원(형사정책연구원, 2014)으로 이미 합법 규모를 넘어섰다.
합법 토토는 경기 승패를 맞추는 단순한 방식이지만, 불법토토는 마음대로 승부 방식을 정한다. 일례로 첫 회 경기에 볼 넷 경기가 나올 것인가 등 선수가 마음만 먹으면 조작을 할 수 있는 게임 방식에 돈을 걸도록 하고, 조폭이 선수를 매수해 자신들이 원하는 경기 결과를 내서 걸린 돈을 착복하는 방식 등에 합법토토가 당할 수 있을까?
그런데 불법토토, 승부조작 사건에 대한 대대적인 수사가 이루어지지만 언론이나 방송 등의 논조는 불법은 철저한 발본색원해야 한다면서도 토토 시행자체에 대한 근본적인 비난은 없다. 경마라면 경마의 존폐를 논하지는 않았을까?
선수를 관리하는 KBO나 구단 등에 대한 관리감독 소홀, 선수 처벌 강화 등은 논하지만 정작 불법도박업체 박멸에 대한 대안은 별로 보이지 않는다. 합법토토는 이미 연간 1조원 규모의 국민체육진흥기금 조성기관으로 자리 잡고 있으므로 불법이 합법의 존재를 부정하는 불상사는 일어나지 않는다. 이미 토토가 체육을 이용한 산업으로 자리 잡고, 토토라는 게임은 이미 존재하는 스포츠(축구·야구 등)와 스포츠를 운영하는 구단, 이를 관리감독하는 부처인 문화체육관광부(문광부)와 이를 운영하는 국민체육진흥공단(공단)이 전국 수천 개소의 토토판매점 업체라는 5두 체제가 일치된 이해관계 속에 성장해왔기 때문이다. 토토에 불법업체가 끼어드는 것을 구단이나 판매점의 잘못으로 돌릴 수 없고, 관리감독부처(문광부, 공단 등)에 관리 책임을 물을 수는 있어도 불법 단속은 사실상 검경의 책임이므로 합법토토 그 자체가 폐쇄 대상으로 비난받는 일은 없다.
경마의 경우에 유독 장외발매소에서 발생하는 문제를 가지고 장외를 폐쇄 대상으로 다루는 시민단체 등의 시각과는 상반된다. 왜 그럴까? 한마디로 토토는 이해 관계자가 많고 경마는 많지 않다는데 있다. 경마는 이해 관계자(말 생산 농가, 마주, 조교사, 기수 등 경마 관계자)가 있지만 경마시행체인 한국마사회와는 상금규모를 놓고 대립각을 세우지만 규제에 대한 대응력은 부족하다. 경마 관련 불리한 세금이 부과돼도 경마 고객들조차 한목소리로 나서지 못한다.
경마는 이해관계자가 적고 따라서 세제당국이나 규제당국이 볼 때는 만만한 상대일 뿐이다. 그래서 경마관련 세금(교육·농특·기타소득·입장세 등)을 마음대로 올려도 그만이다.
토토는 어떤가? 토토에 레저세를 부과한다면 체육 연금을 받는 선수들이 나서고, 전국 수천 개의 판매점 업주들이 나서서 반대를 한다. 국회의원들도 이들의 반대를 의식해 법안을 내는데 주저하거나, 법안이 제안돼도 심의를 제대로 할 수가 없어 폐기되고 만다. 결국 토토의 가장 큰 보호자는 수천 개소의 판매점 업주와 연간 1조원의 체육기금 수혜를 받는 선수등과 기금을 받아쓰는 지자체와 토토기금을 지원받는 구단 모두가 된다.
이들의 막강한 힘에는 시민단체나 국회의원, 심지어 사감위도 적이 될 수 없다. 토토는 복권과 연합해 감독부처인 문광부와 복권 감독부처인 기획재정부(복권위원회)의 이해관계가 일치 속에 규제에서 빠져나가고 있다. 이들은 사감위와 연대해 매출총량만을 규제받으면서도 이마져도 사감위법 시행령을 개정해 매출총량규제에서 빠질 수 있는 근거까지 마련해 놓고 있다.
결국 토토의 막강한 힘은 민간 위탁에 의한 이해 관계자의 존재에서 나온다. 판매의 민간위탁으로 이해 관계자를 양산해 이들의 지지 속에 힘을 얻고 있는 것은 토토와 복권이 같다.
토토 근거법인 국민체육진흥법은 국민체육진흥공단(공단)은 국민의 여가 체육 육성 및 체육 진흥 등에 필요한 재원 조성을 위하여 체육진흥투표권(토토) 발행 사업을 할 수 있도록 규정했다(제24조). 또한 공단은 토토 발행사업을 효율적으로 수행하기 위해 문광부장관의 승인을 받아 단체나 개인에게 토토 발행사업을 위탁해 운영하도록 했다(제25조 제1항). 수탁사업자는 토토 발매 금액에 대해 문광부장관이 정하는 비율의 금액을 토토 발행사업 시행에 따른 운영경비 및 수탁수수료 등을 포함하는 위탁운영비로 취득하며(법 제28조) 수탁사업자는 매 사업연도 토토 발행사업의 총매출액 중 환급금(27조)과 위탁 운영비(28조)를 제외한 금액을 공단으로 넘겨주고(법 제29조), 공단은 수탁사업자로부터 넘겨받은 금액을 기금에 출연하고, 그 결과를 문광부장관에게 보고한다.
복권의 경우는 복권위원회가 복권및복권기금법에 따라 복권발행업무의 위탁을 받은 자 또는 재위탁을 받은 자가 아니면 이 법에 따른 복권을 발행할 수 없다. 복권위원회가 복권의 종류, 액면가액, 발행 조건 및 당첨금의 지급 방법을 정하며 수탁사업자 및 재수탁사업자는 복권의 종류, 액면가액, 총발행금액, 발행 조건 및 당첨금의 지급방법 등이 포함된 다음 연도의 복권발행계획서를 복권위원회에 제출하여야 하며 복권위원회는 연간복권발행계획서를 심의·조정하고 그 결과를 수탁사업자 및 재수탁사업자에게 통보한다. 복권위원회가 위탁 및 재위탁수수료를 정하고 복권발행사업에 대한 모든 승인권을 행사하며 민간수탁업체등은 판매점을 개설해 복권을 판매해 수수료를 얻는 방식이다. <다음 호에 계속>
저자= 김종국 한국마사회 전 공정기획본부장, 서울과학기술대학교 IT정책전문대학원 스포츠문화복권정책학과 박사과정 재학.
교정·교열= 이용준 기자 cromlee21@krj.co.kr
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