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사감위는 국내 사행산업 업종별 특성을 감안하지 않고 차별적 규제를 하는 등 비대칭적 규제 정책을 보였습니다. 사행산업 관련 업종들이 고루 발전하려면, 특히 대표적 억제 대상으로만 옥상옥 규제를 받고 있는 경마산업이 발전하려면 한국마사회법과 말산업육성법 체계를 국민체육진흥법 체계를 따라 통합해야 한다는 주장이 있습니다.
본지는 이번 호부터 김종국 한국마사회 경마본부장의 ‘사행산업규제정책 및 관련 법령 비교를 통한 경마법체계 개편방안: 타 사행산업과의 규제 형평성 확보 측면에서의 한국마사회법과 말산업육성법 통합 방안을 중심으로’라는 논문을 소개합니다. - 편집자 주
3. 한국마사회법을 말산업육성법으로 통합 편제
(1) 말산업육성법의 관련법 체계
말산업육성법이 별도로 있지만 말산업을 진흥하는데 필요한 재원은 명시하고 있지 않으며, 축산 발전을 위한 재원을 조성하기 위해 경마를 시행한다는 명분을 제시하지 않고 있다.
말산업육성법은 ‘말산업의 육성과 지원’ 등에 관한 사항은 명시됐지만 경마 시행에 대한 조문은 없으며 말산업 및 말이용업, 말산업 육성 기반 조성, 농어촌 승마시설, 특구지정 등에 대해서 법과 시행령에 명시하고 있다.
(2) 말산업육성법의 목적에 경마 시행을 추가
말산업육성법에는 말산업을 진흥하는데 필요한 재원은 명시하고 있지 않으며, 축산발전을 위한 재원을 조성하기 위해 경마를 시행한다는 명분을 제시하지 않고 있다.
말산업육성법의 목적은 ‘말산업의 육성과 지원에 관한 사항을 정함으로써 말산업의 발전 기반을 조성하고 경쟁력을 강화하여 농어촌의 경제 활성화와 국민의 삶의 질 향상에 이바지’하는 것으로만 명시되었을 뿐, 말산업 진흥을 위한 재원조성을 위해 경마를 시행한다는 내용 자체가 없다.
말산업의 정의에서도 ‘말산업’이란 말의 생산·사육·조련·유통·이용 등에 관한 산업으로서 대통령령으로 정하는 산업으로 정의하여 경마를 포함하고 있지 않다. 한국마사회법이 별도로 존재하고 동법에서 경마와 관련한 사항을 명시하고 있기에 문제는 없으나, 말산업 육성을 위한 말산업육성법, 축산발전을 위한 한국마사회법을 통합해 국민체육진흥법처럼 단일화하는 방안을 검토할 때가 됐다.
이는 국민체육진흥법의 목적이 ‘국민체육을 진흥해 국민의 체력을 증진하고, 체육을 통해 국위 선양에 이바지’하는 것으로 명시(1조)하면서도 추가로 ‘국민체육진흥공단은 여가 체육 육성 및 체육 진흥 등에 필요한 재원 조성을 위해 체육진흥투표권 발행 사업을 할 수 있다’(24조)고 규정한 것과 대조된다. 국민체육진흥법은 체육진흥을 위한 법이면서도 체육진흥을 위해 필요한 재원조성을 위해 토토를 발매한다는 법적근거를 신설한데 비해 말산업육성법은 경마 시행과의 연결고리를 두고 있지 않다.
즉 ‘말산업육성법’이 한국마사회법을 흡수 통합하는 ‘전부개정방식’으로 통합법 개정을 통해 말산업 발전을 위해 경마를 시행하고 경마시행을 통해 조성된 재원으로 말산업, 축산발전지원, 국가지방재정에 기여한다는 분명한 논리를 제시해야 한다.
4. 말산업육성법의 경마시행관련 주요 개정 내용
한국마사회법을 말산업육성법으로 통합하되 말산업육성법에 ‘한국마사회법 조문’을 이관하면서 개정할 조문은 <부록1>과 같으며 주요 내용은 다음과 같다.
첫째, 말산업육성법의 제1조 법의 목적에 ‘경마 시행’ 근거를 추가한다. 이는 토토가 국민체육진흥을 위해 토토를 발행한다는 목적을 국민체육진흥법에 명시하는 것과 같이 말산업육성과 축산발전을 위해 경마를 시행하고 마권을 발행한다는 목적을 추가하자는 것이다.
둘째, 제2조 용어정의에 경마와 승마투표권(마권)을 추가하되 마권의 종류에 ‘인쇄마권(종이로 출력)’과 인쇄되는 실물의 마권 없이 온라인상으로 발매와 환급이 이루어지는 ‘온라인마권’을 구분해 명시한다. 온라인마권은 복권및복권기금법의 온라인복권의 정의를 인용해 용어 정의를 ‘중앙전산센터와 연결된 정보통신망을 통해 발매 환급이 이루어지는 전자적 형태의 마권’으로 추가한다.
셋째, 승마투표권을 승인 또는 허가된 장소 외에서는 발매할 수 없도록 하되, 온라인마권에 대해서는 발매를 금지하지 않도록 하는 근거를 명시한다. 이는 복권및복권기금법 개정안이 ‘중앙전산센터와 연결된 정보통신망을 통해 발매 환급이 이루어지는 전자적 형태의 복권(로또)’에 대해서는 예외를 두는 조문과 동일한 방식이다.
넷째, 한국마사회법에 명시된 ‘승식의 종류(8종)’관련 조항을 시행령으로 이관한다. 이는 체육진흥투표권과 복권이 승식의 종류와 복권의 종류를 법에서 정하지 않고, 장관의 승인(토토)과 복권위원회(복권)의 심의를 받으면 시행할 수 있도록 위임한 것과 같이 법정승식이 아닌 자율적인 개발방식으로 시행하자는 것이다.
다섯째, 장외발매소의 시설기준에서 일정규모 이하의 시설에 대해서는 ‘마권발매와 환급에 필요한 시설’외의 시설(경주실황중계 및 환급률 표시시설등)은 설치하지 않아도 되도록 하는 조항을 시행령에 신설한다. 여기서 ‘일정규모이하의 시설’의 기준은 바닥 면적 100㎡ 이하로 정하여(시행규칙) 외국에서와 같은 소형 판매점 형태의 발매소를 설치할 수 있도록 하는 것이다.
여섯째, 경마장이나 장외발매소, 말생산 및 육성에 대규모 시설과 투자 재원의 조달이나 민간의 마케팅 기법 활용방식으로서 토토나 복권, 소싸움경기와 같은 판매점운영의 민간 재원 활용 및 발매에 민간자본을 활용하는 조문을 신설하는 것이다. 경마의 경우 매출이 정체됨에도 불구하고 장치산업이라는 특성상 대규모 재원이 필요하지만 투자재원의 부족이 이미지 악화로 이어지는 악순환 해소를 위해서도 과거에 활용한 민간장외 방식을 발전시켜, 현재 운영하고 있는 경마장과 장외발매소의 발매업무는 마사회가 운영하고, 새로이 개설하는 발매에 대해서는 마사회가 직접 장외발매소를 설치 운영하는 방식은 그대로 유지하되 이와 병행해 신설하는 사업에 대해서는 토토와 복권과 같은 방식으로 민간에 위탁할 수 있는 근거를 신설하자는 것이다.
Ⅶ. 결론 및 정책적 함의
사행산업에 대해서는 감독부처나 사행산업통합감독위원회(사감위)가 관리감독 및 규제를 가하는 것은 당연하다. 그러나 사행산업을 Kingma(2008)의 금지모형으로 보아 규제·금지 대상으로만 보지 말고 특히 경마에 대해서는 공익모형과 위험모형의 차원으로 시각을 넓혀 불법과 과잉도박의 관리차원에서 건전하게 육성 발전시켜야 한다.
경마의 경우는 사업장 확장이나, 발매수단의 확장이 현행법체계의 ‘규제법’적 성격으로 인해 야기된 것이므로 장려법 성격의 토토나 로또의 관련법을 벤치마킹해 전면 개정할 필요가 있다.
따라서 국민체육진흥을 위한 체육진흥기금의 조성을 위해 토토를 발매한다는 법체계하에서 체육진흥에 걸림돌이 될 정도로 토토를 규제해서는 안된다는 논리로 ‘장려법’ 체계로 운영되듯이 경마도 말산업과 축산발전을 위한 기금 조성과 경마 시행에 필요한 재원 조달을 위해 시행하므로 경마도 규제하지 말아야 한다는 논리로 현재의 ‘규제법’ 체계를 ‘장려법’ 체계로 전환해야 한다.
법개정은 한국마사회법의 조항을 말산업육성법에 포함시키는 ‘전부개정방식’으로 개정하며 말산업육성법에 한국마사회 설립 목적, 운영 방식 등의 조항을 포함시킨 뒤에는 한국마사회법은 폐지하는 절차를 따른다. 이는 국민체육진흥공단법이 별도로 있는 것이 아니며 국민체육진흥법 내에 국민체육진흥공단의 설립목적과 운영방식을 명시한 것과 동일한 법체계를 따르자는 것이다. <끝>
저자= 김종국 한국마사회 경마본부장, 정책학 박사.
교정·교열= 이용준 기자 cromlee21@horsebiz.co.kr
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