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김종국 한국마사회 경마본부장은 평창올림픽과 같은 국제경기 지원을 위한 사행산업의 역할과 현 규제 상황을 스포츠토토가 급성장한 배경과 관련해 ‘국제경기지원 위한 체육진흥투표권 증량발행의 정책적 함의 -타 사행산업과의 규제형평성을 중심으로’라는 논문에서 언급하고 있습니다. 본지는 지난 5월 20일, 한국복권학회 춘계학술대회에서 발표한 본 논문을 시리즈로 연재합니다. -편집자 주
2. 특정사업에 의한 사행산업 총량 정책 무력화
사감위법의 목적은 사행산업의 총량 범위를 설정해 무분별한 확산을 방지하고 사행산업을 건전하게 발전시키는데 있다. 즉 사행산업을 통제하는 개별법이 이미 존재하고 있지만 특별법인 사감위법을 제정해 사행산업 전체의 매출 총량을 정해 통제하는 것은 사감위의 가장 중요한 기능이며 사감위가 존재하는 이유이기도 하다.
따라서 사행산업은 업종을 불문하고 사감위법에 의해 통제됨이 마땅하다. 만약 특정 업종을 위해 특별법을 제정해 매출총량 등을 준수하지 않아도 되는 권한을 부여하는 것은 사감위의 기능을 무력화하는 것에 다름 아니다. 그런데 현실은 국제경기 지원 명문으로 특별법인 사감위법을 제한하는 또 다른 특별법(국제경기지원에 관한 법)을 제정해 사감위의 매출총량 권한을 무력화하는 일이 발생했다.
물론 국제경기 지원이 중요하다는 관련 부처의 주장이 국회에서 받아들여져 입법화한 것에 대해 무슨 이의가 있을 수 있느냐는 반론이 있을 수 있다. 소관 사행산업의 정책적 의지가 반영된 결과이므로 감독 부처의 능력을 치하할 수도 있지만, 사행산업의 확산은 사감위법의 엄격한 통제가 우선해야 하며 개별 업종의 이해관계에 따라 예외를 허용하는 것은 최소화해야 한다. 그런데 유독 체육 분야 만큼은 국제경기를 경쟁적으로 유치하고 필요한 자금을 국가나 지자체의 예산에서 충당하고 그것도 모자란다며 사행산업인 체육진흥투표권을 통해서 증량 발행을 허용하면서까지 시행해야 할 타당성이 있는 것인지는 숙고할 필요가 있다.
3. 체육진흥투표권에 대해서만 증량 발행 허용의 형평성 저해
또한 개별 사행산업의 업종별 감독 부처의 힘의 크기에 따라 불균형적으로 특정산업을 우대하는 것은 헌법상의 평등 원리에도 위배가 될 뿐 아니라 형평성 원칙에도 부합하지 않는다. FTA 체제에 따라 날로 경쟁력이 떨어지고 있는 농업 분야 지원이 필요하다 해서 경마 매출총량을 증량해 달라거나 탄광산업 지원을 위해 필요하다며 카지노 증량 발행을 요청한다고 해서 이를 모두 수용할 수는 없다. 그러한 사업이 필요한 경우 정부의 예산을 확보하는 것이 우선이며 사행산업의 증량 발행을 통해 해결한다고 할 수는 없다.
국제경기 지원이든 농업 분야 지원이든 탄광산업 지원이든 추가로 필요한 사업의 자금을 조달하는 것은 국가나 지자체의 세금에 의한 조달이 우선이다. 국제경기 지원 명목으로 사행산업 증량 발행을 특별법을 만들어 지원했으니 경마나 카지노 등도 특별법을 만들면 되는 것이 아니냐는 반론이 있을 수는 있다. 그러나 분명한 것은 사행산업은 사감위법의 규제가 우선해야 하며 다른 개별법으로 사행산업을 통해 개별적으로 기금을 조성하기 위해 매출총량을 증량 요구하는 것은 사감위를 무력화하는 동시에 타 사행산업과의 형평성을 해치는 처사이다.
그렇기 때문에 사감위는 개별법에 의해 증량 발행을 요청해 오더라도 이를 허용할지에 대해서는 신중을 기해야 할 것이다. 왜냐하면 지금까지의 국제경기 지원은 영암 F1경기 지원 등의 대표적인 사례에서 보듯이 실패한 사업에 사행산업의 기금을 활용하려는 시도를 반복할 우려가 있으므로, 비록 개별법에 의해 증량 발행을 요청하더라도 승인여부는 사감위의 고유 권한이므로 형평성 차원에서 증량 발행 허용은 자제하고 필요한 경우 기존의 사업을 구조조정하는 등의 방법으로 기금을 지원토록 유도하여야 할 것이다.
또한 과거 복권도 “도박중독유병률이 낮으면 매출총량 규제를 받지 않을 수 있다“는 조항(사감위법 제17조, 시행령 제2조)을 근거로 매출총량 폐지를 추진한 바 있다(조선비즈, 2015.3.27.). 한편 최근 보도(비즈니스포스트, 2017.4.14.)에 따르면 ㈜강원랜드도 평창올림픽조직위원회 지원을 하는 명분으로 ‘2018 평창동계올림픽 대회지원 등에 관한 특별법’을 개정해 매출총량 증량 발행을 추진해 매출총량 제한 문제를 해결하려 하고 있다.
그렇다면 경마의 경우도 말산업 및 축산발전, 농어업등 지원에 필요한 경비 지원을 위해 이익금에서 특별적립금을 출연하고 있는데 매출 총량을 증량 요청하지 못 할 이유가 없다. 과거 경마는 북한의 ‘금강산댐 건설’에 대응한 수공(水攻)과 홍수예방을 위해 1987년 착공한 ‘평화의 댐 건설 지원’등 국가사업 지원이 필요한 경우 특별경마(일명 ‘평화의 댐 건설지원 특별경마’)를 시행해 이익금을 출연한 바 있다.
감사원 감사 등의 문제제기로 특별경마는 중단했지만, 문광부의 경우는 국제경기 대회 지원 특별법을 제정해 체육진흥투표권(토토)의 증량 발행 요청해 필요한 경비를 지원받고 있다는 점에서 경마 감독 부처인 농식품부가 말산업, 축산업, 농어업인 지원 특별법을 만들거나 기존의 ‘말산업육성법’을 개정해 경마 매출 총량 증량 발행 근거를 신설하지 못할 이유가 없을 것이다.
그러나 이상의 논의에서 보듯이 <연구질문>과 관련해 결국 이렇게 사행산업 업종들이 각자의 필요에 따라 개별적으로 국제경기 지원 명목 등으로 매출총량 문제를 해결하려고 한다면 사감위의 매출총량 정책은 무력화되고 말 것인데 경륜·경정이나 경마 등도 나서서 국제경기 지원 명목으로 증량 발행을 요구한다면 사감위가 어떤 입장을 취할지 의문이다.
토토에 대해서만 국제대회 운영비 등으로 수백억 원을 지원한다는 이유로 매출 총량을 수천억 원씩이나 증량 발행을 사감위가 허용하는 것은 타 산업과의 형평성을 저해할 수 있으며 사감위 사행산업을 가장 강력하게 통제할 수 있는 무기를 스스로 무력화 시킬 수 있는 점을 상기해 허용에는 형평성 측면을 고려하여 매우 신중히 결정해야 할 것이다. <끝>
저자= 김종국 한국마사회 경마본부장, 정책학 박사
※‘국제 경기 지원 위한 체육진흥투표권 증량 발행의 정책적 함의’는 이번 호를 끝으로 연재를 마칩니다. 다음 호부터는 ‘규제 정책이 사행산업 시장구조에 미치는 영향 연구’를 연재합니다.
교정·교열= 이용준 기자 cromlee21@horsebiz.co.kr
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