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그동안 장외발매소를 기피 시설로 인식해 설치를 어렵게 하려고 주택이나 학교로부터 500m이내에는 설치할 수 없도록 하거나(현행법상으로는 200m 이내는 허가를 받으면 가능) 주민이나 지자체 동의를 얻어 설치하라는 의원 입법안 등이 지속적으로 발의되자 농림축산식품부 지침으로 이를 반영했습니다. 장외 설치를 희망하는 민간의 경우는 해당 지자체장의 동의를 어렵게 받아 신청했음에도 지역 내 찬반이 끊이지 않으므로 현재 방식에 의한 대규모 장외 설치는 더 이상 어렵다는 인식이 팽배해지고 있습니다.
저자 김종국 한국마사회 경마본부장은 1998년부터 2003년까지 수많은 민원으로 인해 성공과 좌절을 겪으면서도 직접 건물을 선정했고, 2000평 내외 대형으로 개장한 장외발매소 13개소, 부지를 매입해 후에 4개소를 개장했습니다. 현재까지 운영 중인 강북, 중랑, 강남, 시흥, 대구, 대전, 부산동구, 부산연제, 강동, 의정부, 분당 장외발매소 등이 그 예입니다.
2006년 이후로 한국마사회는 민원 등으로 장외발매소 신규 설치에 어려움을 겪고 있습니다. 지난해 12월 31일 폐쇄된 신용산 장외발매소의 경우, 개장을 둘러싼 수년간 갈등으로 국민적 여론은 더 이상 현재의 대형 장외발매소 방식의 설치는 불가능하다는 인식에 따라 최근에는 소형 장외발매소 설치로의 전환 필요성과 장외발매소를 대체할 방법으로 인터넷 발매의 재개 등이 공론화되고 있습니다.
2018년 8월 24일 열린 복권학회 2018년 하계학술대회에서 발표한 논문, 「사행산업 영업장 개설 갈등 발생 및 해결 사례 연구: 경마 장외발매소 개장 및 폐쇄관련 민원 발생 원인을 중심으로」에서 저자 김종국 본부장은 그동안 겪은 장외발매소 개설 경험을 바탕으로 장외발매소 개설을 둘러싼 민원 등의 사례를 시기별로 분석하고, 향후 어떠한 방식으로 개설 방식을 변경하는 것이 타당한 지에 대해서 살펴보고 있습니다. 이를 근거로 소형 장외발매소 방식으로 전환, 인터넷 발매 허용, 개소수 영업장 총량 규제를 면적 총량 규제로 변경하는 것을 대안으로 제시하고 있습니다.
<말산업저널>은 2018년 11월 30일부터 매주 본 논문을 연재합니다. 본 논문은 복권학회 학술지, 『사행산업 정책과 미래기술』(2018, pp1.~pp38)에도 실렸습니다. 본지는 저자의 동의를 얻어 본 논문을 연재합니다. - 편집자 주
Ⅲ. 연구 방법
1. 연구 방법 및 분석틀
장외발매소의 설치와 운영에 관련한 갈등의 파악과 그러한 갈등 발생의 원인 등을 분석하는 방법으로는 실제로 개설하는 과정에서의 민원 등의 갈등 사례와 실제 개장 이후 장외발매소를 운영하는 과정에서 확인된 민원 등 갈등을 실제 운영 사례를 중심으로 살펴보는 사례 분석 방식을 택해 분석하기로 한다.
이를 위해 한국마사회가 1998년부터 2017년까지 기간 동안 실제로 장외발매소 설치를 추진하면서 실제로 발생하였던 사례를 중심으로 갈등을 극복하고 성공적으로 개장했거나 갈등 확산으로 개설 추진을 포기했거나, 개장했으나 운영상의 갈등으로 인해 운영을 포기한 사례를 분석하고자 한다.
필자는 1998년부터 장외 개설 담당자로 한국마사회에 재직하면서 건물이나 부지를 선정해 개장한 장외발매소는 17개소(대전장외, 광주, 대전, 부산동구, 부산연제, 수원, 시흥, 청담, 강북, 중랑, (구)용산, (구)서초, (구)마포, 뚝섬, 분당, 강동, 의정부)이며 이중에서 운영하다 4개소가 폐쇄(용산, 서포, 마포, 뚝섬)되고 13개소가 운영 중이다. 필자가 건물 선정 후 민원에 의해 취소한 장외는 7개소(안양, 광주, 노원, 서대문, 부천 2개소, 울산)이다. 필자 이후 대표적인 실패 사례는 공사 완공 후 개장 직전 취소한 2개소(순천, 원주), 부지 매입 후 취소 2개소(서초, 마포)이다.
다음으로 이러한 실질적인 경험으로 토대로 장외발매소를 둘러싼 갈등을 해결하기 위해서는 어떠한 요인을 중시해 갈등을 해결해왔는지의 실증 사례를 중심으로 갈등 해결 요인을 살펴보고자 한다.
마지막으로는 이러한 사례 분석을 토대로 실제로 장외발매소를 둘러싼 갈등을 개선하기 위한 시사점으로 부정적 인식 극복 방안과 사행산업 업종별 형평성을 고려한 개선 시사점으로 알아보기로 한다.
<그림 1> 연구 분석틀
2. 연구 사례
장외발매소와 관련한 갈등 연구 사례로는 크게 세 가지 관점에서 접근하기로 한다. 첫째는 장외발매소가 기피의 대상으로만 치부된 것이 아니라 과거에는 유치의 대상이 되었던 적이 있다는 점에서 과거 지자체의 장외발매소 유치 사례를 살펴본다.
둘째, 장외발매소를 둘러싼 대표적인 사례로서 개장에 성공한 사례와 실패한 대표적인 사례를 알아봄으로써 어떠한 갈등이 사업의 성공과 실패를 야기했는지 살펴본다.
셋째, 본 연구에서의 연구 분석 대상인 장외발매소의 개장 성공과 실패사례로서 1) 개장 성공 사례 2) 개장 실패 사례로서 ⅰ) 모집 공고 후 선정 포기 ⅱ) 건물 선정 후 건물용도변경불가로 취소 ⅲ) 건물용도변경 후 취소 ⅳ) 건물계약 및 시설 설치 후 사업철회 ⅴ) 부지 매입 후 사업 철회 3) 개장 이후 폐쇄 예정인 사례로서 ⅰ) 한시 연장 계약 후 폐쇄 예정 ⅱ) 한시적 운영 후 폐쇄 ⅲ) 사회적 대타협에 의한 폐쇄 사례로 구분해 살펴보기로 한다.
1) 지자체의 장외발매소 유치 추진 사례
현재 대부분의 지자체들이 장외발매소 유치에 소극적인 것과는 달리 과거에는 유치에 적극적인 때가 있었다. 1986년 아시안게임과 1988년 올림픽 개최 준비 당시, 한국마사회가 올림픽승마경기장 건설 주체로 지정(1983년 국무총리지시 제3호)되면서 건설 자금 재원 조성 차원에서 경마 장외발매소의 설치는 지자체나 국회 등의 차원에서 규제보다는 지원의 대상으로 인식된 바 있다(김종국, 2017:117).
그러나 장외발매소의 운영 방식으로 채택한 당시의 민간 자금 활용 방식의 민간 장외 방식은 매출액의 일정 비율(약 3~4%내외)을 수수료로 지급하는 방식으로 나중에 매출액을 지나치게 높이려는 민간 사업자의 과도한 영업 방식으로 부정 경마의 요인으로 인식되면서 폐지(1992년)됐다.
이후 이를 개선한 자회사 방식으로의 운영과 자회사 청산에 따른 자회사 장외의 인수(1998.1.1부)에 의한 마사회 직영 운영 및 대규모 장외발매소의 개설이 적극 추진되던 1998년 이후의 장외 개설 방식은 경마 매출액의 증대를 가져온 반면에 경마 매출 규모의 급증과 개설과정에서의 민원 등 갈등이 노정되기 시작하면서 장외발매소 신설이 시민단체 등으로부터 제동을 받기 시작했다.
1992년 이후 장외발매소에 대해서는 도박 중독 등의 사회적 폐해에 대해 언론 등의 관심이 제기되기 시작했다. 특히 88올림픽을 계기로 급하게 개장한 장외발매소가 대부분 1천 평 내외의 소규모 방식으로 인해 매우 혼잡하고 도심 내 소재하는 이유로 장외발매소에 대한 부정적 인식이 형성되기 시작했다. 특히 1992년 한국마사회가 문체부로 관장 부처가 이관되고 문체부가 경륜·경정을 집중 육성하는 반면 새로 이관 받은 경마에 대해서는 새로운 사업장의 승인이 전무한 상태로 이어졌다. 비로소 1998년 장외발매소의 5개소 승인을 계기로 장외발매소 설치사업은 활기를 얻게 됐지만 한편으로는 개설에 대한 저항을 맞게 되는 시기가 되기도 했다. <다음 호에 계속>
저자= 김종국 한국마사회 現 경마본부장(前 공정본부장), 정책학 박사, 경영학 석사
교정·교열= 이용준 기자 cromlee21@horsebiz.co.kr
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