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한국연구재단 학술지인 ‘한국사회조사연구소’의 「사회연구」에 실린 본 기고에서는 국내 합법 사행산업에 대한 과도한 확산을 방지하는 규제 기준으로 활용되고 있는 ‘도박중독 유병률’의 산정 방식과 적용상의 문제점을 검토해 개선 방안을 제시하고 있습니다.
유병률 조사에 대해서는 사감위 출범 당시부터 지금까지도 논란이 많았기에 유병률 조사의 문제점이 무엇이고 이를 활용한 매출총량 배분정책이 타당한가에 대한 테제를 본지와 함께 제안하고자 연재를 시작합니다. - 편집자 주.
▣ 유병률 활용정책 형평성 논란의 정책적 함의
□ 유병률 활용 규제에 대한 형평성 논란
사행산업에 대한 규제는 기본적으로 공급자나 이용자 모두 헌법상에 보장된 평등권과 자유권을 침해당하지 않고, 업종별로 차별을 받지 않고 공평·형평·효율성 있게 관리되어야 한다.
모든 국민은 법 앞에 평등하며 평등권은 법의 모든 영역에서 유효하고 국민의 기본권에 관한 차별을 하려면 합리적 근거가 있어야 하며 그 차별의 목적은 헌법에 합치되어야 하고, 차별의 정도 또한 적정해야 한다는 주장이 사행산업 규제에서도 배제되어서는 안 된다.
임의영이 제시한 형평성의 원리인 ‘동일범주 동일대우원칙’(동일 범주에 속한 사람에게는 동등한 몫을 제공하는 합당한 평등원칙)과 ‘다른 범주 다른 대우원칙’(동등하지 않은 사람에게 동등하지 않은 몫을 부여하는 합당한 불평등 원칙)이 사행산업 규제 정책결정과정에서도 적용되어야 할 것이다.
우리나라에서 서비스하고 있는 해외기업들과 국내기업간의 경쟁이 심화되고 있는데 국내기업에 대해서는 규제를 가하면서도 외국기업에 대해서는 규제를 하고 있지 않는 규제 형평성 관련한 문제(이메일 압수, 본인확인제, 권리침해 임시조치제, 지도서비스)를 제기한 이규정·주윤경의 주장도 사행산업 규제 정책에 충분히 반영되어야 한다.
글로벌 스탠다드에 적합하게 국외사업자에 대해서도 국내 규제를 합리적으로 개선하고, 국외기업이라도 내국인 대상으로 하는 서비스에 대해서는 국내법을 동등하게 적용받도록 해야 한다는 그의 주장은 사행산업의 업종별 규제 시에도 형평성 있게 규제해야 한다는 논리로 받아들일 수 있다고 본다.
한편, 김현경(2015)은 인터넷서비스의 규제 역차별과 관련, 국내사업자에 대한 인터넷서비스의 규제가 형평성을 상실했다면서 국내외 사업자간에 ‘동일범주 동일대우의 원칙’과 ‘분배기준 조절의 원칙’등 규제형평원리가 적용되어야 한다는 개선 방안을 제시하고 있는데 그의 주장 또한 사행산업의 규제시 주요기준으로 삼은 유병률 정책에도 충분히 고려되어야 할 것이다.
비록 사행·중독성에 따라 차별적 규제가 불가피하다 해도 특정업종은 규제가 없어 급성장하고 특정업종은 각종 규제로 위축시키는 정책이 타당한지 논의해 볼만하다. 즉 규제는 불가피하더라도 규제는 업종간 지속성장을 보장하는 선에서 이루어져야 하며 과도한 규제로 인해 특정사업만 지나치게 위축시키는 정책이 업종간 형평성을 저해하는 것은 아닌지 고민해 볼 필요가 있다고 본다.
국내 사행산업 중에서 대표적인 토토, 복권, 경마에 대해 사감위의 ‘사행산업 건전발전 종합계획’(2008, 2014)에 의한 업종별 규제내용을 보면 업종별로 많은 차이가 있어 형평성에 대한 의문이 제기되고 있다. 토토와 복권은 매출총량만 규제를 받고 있는데 반해 경마는 매출총량 규제와 매출액을 올릴 수 있는 영업장수 총량을 제한받는 등 예외 없이 모든 규제를 다 받고 있다.
경마는 영업장수총량, 교차투표 제한, 인터넷베팅제한, 전자카드 강제도입이라는 모든 규제를 다 받고 있다. 토토나 복권은 전국 수천개소의 판매점과 인터넷에서 구매가 가능하며, 구매 또한 실명(전자카드등)이 아니어도 되며 수백 만분의1 당첨 확률을 노리는 대박승식도 법적 제한을 받지 않는다.
따라서 사행산업 규제정책이라 하더라고 규제는 마땅히 형평이 보장되는 선에서 이루어져야 하는데 방송통신에 대해 규제를 가할 때는 ‘동일범주 동일대우의 원칙’, ‘분배기준 조절의 원칙’ 등의 규제형평원리가 적용되어야 규제의 일관성을 구현할 수 있다고 한 원칙이 사행산업에도 적용이 되어야 할 것이다. 이러한 차별적인 규제의 논리가 업종별 유병률의 차이를 기준으로 정하는 방식이 법률이 아닌 시행령을 통해 정했다는 데 형평성 시비가 제기되는 것이다.
□사행산업 규제에 적용하는 유병률 논란
사감위가 사행산업에 대해 업종별로 불균형적 규제를 해온 것은 사행성과 중독성을 대변하는 도박유병률의 높고 낮음에 따라, 높은 업종은 규제하고 낮은 업종은 오히려 장려하는 정책에 따른 것이다. 그런데 사행산업 업종별 규제의 핵심인 유병률에 대해 이흥표는 사감위가 유병률을 과도하게 부풀렸다면서 잘못 산정된 유병률을 근거로 특정업종을 과도하게 규제하고 있다고 지적하고 있다.
사감위 출범 당시 사행산업을 규제하는 유병률을 산정하면서 토토와 로또는 전국에 각각 6~7천 개소의 판매점에서 각각 200여 명, 전국 3개소의 경마장과 장외발매소에서 200여 명을 조사했다.
사실상 토토, 로또는 일반인 대상의 조사였고, 경마는 이용자 조사인데 동 결과로 토토, 로또는 유병률이 낮고, 경마는 유병률이 높다는 수치로 규제를 했으며 이는 지금까지도 크게 다르지 않다.
유병률 조사방법상 9개의 질문내용 중 3개문항만 해당되면 도박중독자로 분류되는데, 설 문내용 중 ‘도박을 하려고 돈을 빌리거나, 잃은 것을 만회하기 위해, 도박으로 스트레스를 받는가’하는 등은 사행산업 이용자 유병률 산정의 주요기준이 된다. 토토 복권 판매점 이용자는 사실상 일반인이라고 보면 되고 상기 문항 관련 유병률이 낮게 나온다.
같은 논리로 경마에 대해서는 일반인들을 대상으로 조사하는 경우는 이용자 대상조사보다는 유병률이 낮게 나올 것이므로 토토, 복권, 경마의 유병률 비교시는 동일한 잣대로 일반인을 대상으로 한 조사결과를 적용하는 게 바람직할 것이다.
□도박중독 유병률 외에 경험률 지표로 활용 필요성
도박중독 유병률은 이용자 대상의 조사 결과에 따른 업종별 규제 근거로 활용하는 것은 적합하지 않다는 지적이 있다. 유병률 못지않게 사행산업을 경험하는 경험률 관련 지표를 활용해 규제를 하는 것이 필요하다.
경험률은 얼마나 많은 판매장소가 널려있고 얼마나 편리한 구매수단이 제공되는지, 어느 정도 나이 때부터 구매를 경험하는지가 사행산업에 대한 사행성의 부작용에 노출될 가능성이 있는지가 중요한 지표가 될 수 있기 때문이다.
사감위 조사보고서에 따르면, 2013년에 이용객이 가장 많이 경험한 사행활동은 복권(69.7%)으로 조사되었으며 이용객 3,845명을 대상으로 2013년 1년 동안 경험한 사행활동을 조사한 결과, 복권 구매(69.7%) 경험률이 가장 높으며 다음으로는 경마(39.8%), 친목목적게임(39.1%), 경륜 (28.7%) 등의 순으로 경험률이 높은 것으로 조사됐다.
사행산업중에서 가장 손쉽게 경험을 하고 가장 빈번하게 구매를 할 수 있는 업종은 복권이며 이는 사행성에 접할 수 있는 가능성이 가장 높다는 의미이다. 사행성 확산을 막기 위해 사행산업 영업장을 외곽으로 이전하는 등 격리성을 요구할 경우, 전국적으로 깔려있는 로또나 복권 판매점이 우선규제 대상이 되어야 하는가 하는 의문이 제기될 수 있는 수치라 할 수 있다.
<표9> 2013년도 사행 활동 종류별 경험률
(단위:%, n=3,845, 복수응답)
구분>복권>경마>친목목적게임>경륜>체육진흥>투표권>경정>내국인>카지노>오락형 온라인게임>사설사행활동>소싸움
전체>69.7>39.8>39.1>28.7>25.2>21.0>18.5>6.5>4.2>0.5
자료: 사행산업통합감독위원회, 2014년 사행산업이용실태조사(2014.10), p150
<표9>에서와 같이 사행활동 종류별 경험률은 2012년의 경험률과 비교하면 오락형 온라인 게임을 제외한 모든 사행활동에서 차이가 4% 미만으로 나타나 2012년 경험률과 대체로 비슷한 수준으로 조사됐다. 이중에서 복권구매 경험률이 74.3%(2008)~69.7%(2014)로 다른 종류(20~30%내외) 대비 거의 2~3배의 압도적인 경험률을 보이는데 이는 전국 어디서나 손쉽게 접근해서 구매할 수 있다는 의미이다. 따라서 현재까지는 사감위 규제 정책은 유병률만은 기준으로 매출총량을 배분하는 등의 규제정책을 써온데 대해서, 사행성을 억제하는 수단으로서 사행산업에 대한 접근성 등의 이용 경험률을 기준으로 한 규제가 필요하지 않을까 하는 의문을 가지게 하는 유의한 지표라는 점을 상기할 필요가 있다. <다음 호에 계속>
저자= 김종국 한국마사회 전 공정기획본부장, 서울과학기술대학교 IT정책전문대학원 스포츠문화복권정책학과 박사과정 재학.
교정·교열= 이용준 기자 cromlee21@krj.co.kr
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