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이런 맥락에서 본지는 저자의 △토토와 복권의 민간 위탁 소형 판매점 방식에 의한 성공 전략 △경마장 안에서 발매 자구가 경마 발전에 미치는 해악 △온라인 로또 복권 도입 법안 개정 벤치마킹 논문을 차례로 연재합니다. 이후에는 토토의 타 사행산업 형평성 저해, 한국마사회법과 말산업육성법 통합 방안, 사감위 매출 총량 정책 문제 들을 다룬 학술 기고문과 발표문을 추가로 실을 예정입니다. - 편집자 주
그렇다면 2008년 인터넷베팅을 폐지한 경륜·경정의 경우는 어떠한가? 한국마사회 법체계를 그대로 따른 경륜경정법은 <표3>에서와 같이 ‘경주장 안에서’라는 자구를 추가하지 않고 있다. 그럼에도 2008년 경륜·경정은 경마와는 달리 법제처에 유권해석을 의뢰하지 않고 스스로 인터넷 경륜·경정 베팅을 폐지했기에 경마와는 사정이 다르다.
경마와 같이 법 개정을 하지 않고도 필요하면 인터넷 베팅 등의 발매방법을 사업 계획에 명시해 장관의 승인을 받으면 인터넷 경륜은 감독부처의 의지만 있으면 언제든 재개할 수 있다는 의미이다.
<표3> 발매 장소와 관련한 경륜·경정법 조문
종전
[시행 1992.7.1.] [법률 제4476호, 1991.12.31., 제정]
제8조 (승자투표권의 발매) ① 경주사업자는 경주를 개최하는 때에 승자투표권을 발매할 수 있다.
②경주사업자는 경주장외의 장소에 승자투표권의 발매, 환급금 및 반환금의 지급사무등을 처리하기 위한 시설(이하 "장외매장"이라 한다)을 설치하고자 할 때에는 체육청소년부장관의 허가를 받아야 한다. 이를 이전하고자 할 때에도 또한 같다.
현행
[시행 2016.11.30.] [법률 제14200호, 2016.5.29., 일부개정]
제9조(승자투표권의 발매) ①경주사업자는 경주를 개최할 때 승자투표권을 발매할 수 있다.
②경주사업자는 경주장 외의 장소에 승자투표권의 발매, 환급금 및 반환금의 지급사무 등을 처리하기 위한 시설(이하 “장외매장”이라 한다)을 설치하려면 문화체육관광부장관의 허가를 받아야 한다. 장외매장을 이전하려는 경우에도 또한 같다. <개정 2008.2.29.>
그렇다면 체육진흥투표권(토토)는 어떠한 법 체계이기에 인터넷 베팅이 가능한 것일까?
토토 시행근거법인 국민체육진흥법에는 ‘인터넷베팅, 장외매장’이라는 자구 자체가 없다. 그렇다면 법제처는 2008년 왜 경마는 ‘경마장 안에서’ 발매라는 자구로 인해 ‘인터넷 베팅’ 근거가 없다면서 토토는 “인터넷 베팅을 금지하는 조문에 없으므로 가능하다”라는 유권해석을 내놓았을까?
법제처의 논리는 국민체육진흥법 ‘제4장 체육진흥투표권의 발행(제24조~제32조)’ 조문에서 제24조 제2항의 “체육진흥투표권의 종류, 투표 방법, 단위 투표 금액, 대상 운동경기 및 각종 국내외 운동경기대회, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다”라고 해 ‘인터넷토토’는 동법에서 정하는 ‘투표 방법’에 해당하며 이를 발매하고자 할 때는 법 제31조(사업 계획의 승인과 감독 등) 제1항에서 “서울올림픽기념국민체육진흥공단은 다음 연도 체육진흥투표권 발행 사업의 운영 계획과 수입 지출 예산서를 수탁사업자로부터 제출받아 매 연도 말까지 문화체육관광부장관의 승인을 받아야 한다. 이를 변경하려는 때에도 또한 같다.<개정 2008.2.29.>”라는 조문에 따라 인터넷 베팅 발매 계획을 공단이 사업 계획에 포함해 문광부장관의 승인을 받으면 가능하다는 취지다.
즉 경마와는 달리 ‘경마장 안에서’나 ‘장외발매소’라는 장소적 제한을 법에 두고 있지 않으므로 인터넷 베팅 발매 계획을 사업계획에 넣어 장관의 승인을 받으면 가능하다는 것이다.
결국 한국마사회법은 원칙적으로 모든 것을 금지하고 예외적으로 규제나 금지가 되지 않는 사항을 나열하는 체제인 ‘열거주의 성격(positive system)’인데 비해 국민체육진흥법은 제한, 금지하는 규정 및 사항을 나열하고 나머지는 원칙적으로 자유화하는 ‘포괄주의(negative system)’ 성격의 법체계이므로 토토는 인터넷 베팅 등 발매 방법을 특별히 금지하고 있지 않으므로 장관승인을 받으면 가능하다는 것이다.
그렇다면 경마는 왜 특별히 발매 방법 등을 허용하는 조문을 두고 있지 않으므로 새로운 발매방법 등을 시행하려면 일일이 해당조문을 신설해야만 하는 법체계를 언제까지 고수해야만 하는가?
새로운 법조문을 넣는 개정 방식이나 차제에 국민체육진흥법 체계처럼 완전히 법체계를 뜯어 고치는 전부 개정 방식이든 어렵기는 마찬가지이다. 따라서 자구신설 등의 ‘땜질 방식 개정 방식’보다는 포괄주의적 법체계로 한국마사회법을 개정할 필요성에 공감하지 않을 수 없다.
이를 위해 한국마사회법 체계의 완전 개정 방식을 제안하면 다음과 같다.
첫째, 한국마사회법 용어정의에 「인쇄마권」과 「온라인마권」(인터넷베팅)의 정의를 신설한다. 즉 「인쇄마권」은 승마투표권의 최종 구매자가 직접 마번을 선택하거나 전산에 의해 자동으로 마번을 부여받는 마권으로서 마권발행시스템을 갖춘 중앙전산센터와 정보통신망으로 연결된 마권의 발매기를 통하여 출력된 승마투표권을 의미하며 「온라인마권」은 승마투표권의 최종 구매자가 직접 마번을 선택하거나 전산에 의해 자동으로 마번을 부여받는 마권으로서 마권발행시스템을 갖춘 중앙전산센터와 연결된 정보통신망을 통하여 발매와 환급이 이루어지는 전자적 형태의 승마투표권으로 구분 명시한다.
둘째, 법 제6조(승마투표권의 발매 등)를 개정해 ‘경마장 안에서’ 발매라는 자구를 삭제하고 인터넷 베팅에 대해서는 발매장소의 제한을 두지 않는 방식으로 개정한다. 즉 온라인로또의 도입을 위한 복권및복권기금법 개정조문을 그대로 차용하여 법 제6조를 “마사회가 마권(정보통신망을 통하여 발매와 환급이 이루어지는 전자적 형태의 온라인마권은 제외한다)을 발매하는 때에는 허가 또는 승인된 장소외의 장소에서 발매하여서는 아니된다”로 명시하는 방식으로 개정한다.
셋째, ‘경마장 안에서’라는 자구 삭제에 상응해 ‘경마장 외의 장소’라는 자구를 삭제하고 ‘장외발매소’의 개념은 시행령으로 이전 명시를 하고 구체적인 설치 기준, 허가 기준 등은 시행령에서 정하거나 장관의 승인을 받도록 한다.
넷째, 한국마사회법에 명시된 승식 등의 발매방법 등에 대하서는 토토의 국민체육진흥법 체계처럼 시행령 이하에서 정하고 구체적인 방식은 장관의 승인을 받도록 개정한다. 이는 국민체육진흥법이 구체적인 승식, 발매 방법 등을 법에 명시하지 않고 시행령 이하에 면시하고 구체적인 방식은 장관의 승인이나 허가를 받아 시행하는 방식을 채택하는 것이다. 이를 통해 감독부처의 권한을 강화하되 구체적인 시행 방식을 시행령 이하에서 정하게 함으로써 변화되는 IT시대의 신기술을 활용한 첨단 발매 방식의 적용이 가능토록 하자는 것이다.
같은 사행산업이면서 토토나 복권은 자유롭게 발매 방식 등을 장관승인만으로 가능하게 됨에 따라 수백 배의 성장을 하고 있는 업종의 법체계를 벤치마킹해 한국마사회법 체계를 완전히 뜯어고치지 않고는 경마의 발전은 기대할 수 없다는 위기감에 공감한다면 ‘자구 추가 개정’ 방식에서 벗어나 이번 기회에 전면적인 전부 개정 방식으로 한국마사회법을 개정해야 할 것이다. <다음 호에 계속>
저자= 김종국 한국마사회 전 공정기획본부장, 서울과학기술대학교 IT정책전문대학원 스포츠문화복권정책학과 박사과정 재학.
교정·교열= 이용준 기자 cromlee21@krj.co.kr
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