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본 기고문은 김종국 전(前) 한국마사회 공정본부장이 한국연구재단 등재학술지인 한국법정책학회의 「법과정책연구」 제16권3호(2016년 9월)에 등재한 ‘사행산업 관리감독 체계의 문제점과 개선 방안’ 마지막 원고입니다. 다음 호부터는 「한국공안행정학회 학회지」(제64호, pp9-50, 2016년 8월)에 실린 저자의 ‘불법도박의 확산에 따른 근절을 위한 정책적 논의’를 연재합니다. -편집자 주.
사감위는 현재 복권과 토토에 대해서는 사실상 아무런 규제를 하지 못한 채 경마, 경륜 경정, 카지노에 대해서만 매출총량, 사업장 확장 제한, 전자카드 도입 등의 규제를 가하고 있다. 또한 사감위는 경마 등 합법 산업에 대해서만 규제할 뿐 불법시장 단속은 사실상 손을 놓은 상태이므로 사감위는 합법 사행산업은 소관 감독부처에 실질적 관리감독권을 행사할 수 있도록 감독 기능을 이관해야 한다. 사감위의 기능 전환에 대해서는 사감위의 탄생 이유가 당시 문제가 되었던 ‘바다이야기’ 등과 같은 불법사행행위를 발본색원하고, 이를 감독하는 기구로 사감위 임무를 완전히 전환해야 한다고 주장도 있다.
사감위 사무처 직원과 예산 등 현재 문광부의 직제와 예산지원을 받고 있는 구조를 완전한 독립부처 방식으로 개선해야 한다. 또한 현행 합법산업만을 규제대상으로 하는 정책을 불법사행산업에 대한 실질적 단속 권한을 가질 수 있도록 사감위법을 개정해 ‘불법사행산업감시신고센터’의 직제를 대폭적으로 확대토록 해야 한다.
이를 위해 사감위 소속을 현재의 국무총리 소속으로 바꾸고, 문광부의 예산 및 인력지원 방식을 국무총리 소속으로 전환해야 한다. 또한 문광부 인력 파견 방식을 위원회 자체 소속 인력으로 개편하며, 당연히 운영 예산도 위원회 자체 예산으로 편성하도록 해야 한다. 사감위원도 전체가 비상임인데 이를 상임위원 중심으로 편제하고 일부만 비상임으로 운영하며, 사감위원장도 현행 민간인 비상임 방식을 공무원, 상임방식으로 전환해야 한다.
필요한 경우에는 사무처에 사행산업체의 직원들을 파견받아야 할 것인데 이는 사감위 출범초기에는 반대하였으나 이제는 사감위와 사행산업체가 서로 대립할 것이 아니라 불법사행산업과의 싸움에서 중지를 모아야 할 때가 되었기 때문이다. 또한 사감위를 완전 독립부처로 편재함으로서 현재는 힘 있는 기재부와 문광부 부처 소속 업종이 불이익하지 않도록 하기 위한 사전협의 방식으로 규제에서 빠져 나가지 않게 해 모든 업종별로 균형 있게 육성 발전 할 수 있는 기틀을 확보해야 할 것이다.
앞서 논의에서 보듯이 사행산업통합감독위원회 출범 8년 만에 나타난 현상은 도박중독유병률이 낮아졌다는 긍정적 효과를 거두었다는 점이다. 그러나 합법시장은 같은 기간 중 4조원 증가했지만 불법시장은 31조원 급증해 사감위가 역할을 제대로 하지 못했다는 비난을 피할 수는 없다. 사감위는 도박예방치유 부담금을 22억 원에서 410억 원까지 늘릴 수 있도록 하는 사감위법을 개정해 도박문제관리센터의 기능은 잘 수행해왔다. 하지만 당시 법 개정시 도입한 불법사행산업감시업무를 사감위법의 목적으로 추가했음에도 ’불법사행산업감시 신고센터’의 실적은 미미하여 불법단속을 소홀했다는 비난을 피할 수는 없게 됐다.
따라서 사감위의 사행산업 관리감독체계의 재정립을 논할 때에는 합번산업에 대한 감독권한 강화나 개별사행 산업에 대한 관리 감독권을 사감위로 통합하는 등의 대안을 제시하는 것 못지않게 사감위의 기능을 불법사행산업단속업무로 전환하자는 주장에도 귀 기울여야 한다. 과거 국고 매칭 방식의 부담금 방식을 순매출액의 일정 비율 부담방식으로 변경하는 법개정을 해서 연간 200억 원 규모의 부담금을 거둬 도박문제관리센터를 신설한 것을 상기할 필요가 있다.
전국에 도박중독치유센터 개소당 4억 원을 지원, 운영하듯이 ‘불법단속전문센터’를 설립하는 방안을 모색하는 것도 한 방법이 될 것이다. 동센터의 운영인력, 예산 등을 기존에 징수하고 있는 부담금을 활용하던가 아니면 새로운 부담금 형식 또는 국고지원방식으로 확보하고, 특별사법경찰을 파견받는 등의 방법으로 불법단속권을 직접 행사하라는 것이다. 2012년 사감위법 개정시 신설된 현재의 단속 감시업무만을 수행하는 것은 불법행위 단속의 실효성이 없으므로 특사경이나 불법단속 인력을 확보해 경찰력과 실질적 단속 공조 체제를 강화해야 한다.
이러한 제도 개선을 통해 사감위는 불법사행행위단속에 주력하되 개별사행산업자에 대해 불법단속 실적을 높이는 만큼 가점을 주어 매출총량을 늘려주는 방식으로 불법사행행위의 단속을 유도해야 할 것이다. 또한 불법 단속을 통해 줄어드는 불법총량만큼을 합법산업의 총량에 부가하여 매출총량을 늘려주는 방식으로 불법과 합법사행산업의 통합매출총량제를 실시해야 한다. 유병률이 낮은 경우에는 매출총량을 추가로 배분하여 주듯이, 불법단속 실적이 높은 업종에 대해서는, 불법단속 실적만큼을 매출총량에서 늘려주자는 것이다.
종전에 소관부처에서 관리감독해 사행산업관리감독체계에 문제가 있다고 보는 것이 아니라 오히려 합법산업만을 규제하는 중에 통제 불능의 불법시장의 확산을 초래한 것이 문제라고 봐 이제부터라도 소관부처에 관리감독권을 행사할 수 있도록 돌려주자는 것이다. 또한 사감위가 문광부 위주의 인력과 예산으로 운영하는데서 오는 업종별 규제의 형평성 시비를 불식해야 한다.
기재부의 복권위원회와 사감위간에 규제를 가하고 이를 회피하려는 과정에서 오는 감독권에 대한 논쟁을 불식시키기 위해서는 복권위나 소관감독부처에 대한 사행산업 관리감독에 자율성을 부여해야 한다. 이 경우 사감위는 불법사행산업과의 관계를 고려해 합법사행산업의 매출총량만을 관리하고 업종별 건전화, 업종별 발매수단의 확대등의 관리는 감독부처의 책임으로 맡겨야 하다.
이를 통해 지속적으로 야기되는 사감위의 기능전환, 소관부처와 사감위와의 관리감독에 대한 충돌 등의 문제를 해결하고, 사감위가 합법 및 불법사행산업을 통괄하는 전담부처로서 거듭남으로써 합법사행산업이 건전하게 발전할 수 있는 기반을 다져나가야 할 것이다. <끝>
작 성 자 : 이용준 cromlee21@krj.co.kr
