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제 목 김종국 논문 연재2 - 한국 사행산업의 규제정책에 관한 연구 : 온라인도박의 문제와 통제가능성(2)
김종국 연구논문
한국 사행산업의 규제정책에 관한 연구 : 온라인도박의 문제와 통제가능성(2)
(Study on the Regulatory Policy in Korea Gambling Industry)

국내 최고의 학술대회인 한국행정학회 하계공동학술대회에서 ‘사행산업정책’이 한 분야로 다뤄진 가운데, 한국마사회 김종국 공정관리본부장이 ‘사행산업 규제정책에 관한 연구’를 발표해 화제가 되고 있다.
지난 16일부터 18일까지 3일간에 걸쳐 상명대학교(총장 구기헌) 천안캠퍼스에서 ‘2015년 한국행정학회(회장 임도빈) 국제학술대회’가 열렸다. “좋은 행정이란 무엇인가?”라는 주제로 열린 이번 학술대회는 한국, 미국, 프랑스, 중국 등 총 10개국에서 참가한 총인원 500여명의 행정학 관련학자들이 ‘좋은 행정’이란 개념을 다시 해석하기 위하여, “좋은 행정이란 : 공공가치/국가역할” 등 총130여개의 세션과 2개의 스페셜 세션으로 진행되었으며, 300여 편의 국내외 학술논문이 발표됐다.
사행산업이란 주제가 국내 학술대회에서 하나의 세션으로 지정돼 학술논문이 발표된 것은 이번이 처음이다.
사상처음으로 사행산업 관련 정책에 대해 국제학술포럼에서 하나의 세션으로 다뤄졌다는 점은 향후 국내에서 사행산업에 관한 정책에 대해 보다 심도 있게 다뤄질 수 있다는 것을 시사하는 만큼 큰 의미가 있다고 하겠다.
이에 본지에서 김종국 마사회 공정관리본부장의 연구논문의 요약본을 게재한다.


2. 사행산업 규제정책 관련 이론적 배경

1) 정부정책의 분류

정정길(2015)은 정책을 ‘바람직한 사회상태를 이룩하려는 정책목표와 이를 달성하기 위해 필요한 정책수단에 대하여 권위있는 정부기관이 공식적으로 결정하는 기본방침이라면서 국방·외교·교육정책등의 실질적 분류와 Lowi식의 배분·규제·재분배정책등으로 분류한다. Lowi(1964)는 정부가 강제력을 행사하는 방법과 강제력의 적용방법의 차이를 분류기준으로 하여 정책유형을 다음과 <표1>과 같이 배분, 규제, 재분배정책으로 분류하였다.

< 표 1> Lowi의 정책영역과 정치적 관계 요약
정책특성/주요 정치단위/단위간 관계/권력구조/구조의 안정성/주요 결집장소/집행
배분정책/개인기업회사/결탁,상호불간섭,공통점없는 이해관계/지지집단을 가진 비갈등 관계 엘리트/안정적/의회위원회, 행정기관/기본적 기능단위로 집권화된 기관(관청)
규제정책/집단/이해를공유하는 집단의‘연합’협상/다원적,다중추적균형/불안정/고전적 의미의 의회/위임에 의하여 중앙으로부터 분권화된 기관 혼합적 통제
재분배정책/연합/정상연합,계급,이데올로기/갈등관계 엘리트(엘리트와 대항엘리트)/안정적/대통령과 정상 연합/정상으로 향하는 집권화된 기관(관청이 상), 상세한 기준
출처: Lowi(1964), 남궁 근(2014) 인용, 재구성..

Lowi의 정책분류로 볼 때 우리나라의 정부정책의 현실은 재분배정책의 단계에 와 있는데 비해 사행산업에 대해서는 아직도 불안정하고 균형성없는 규제정책 위주로 관리되고 있다고 할 수 있다.

2) 사행산업에 대한 규제 이론

‘사행산업(射倖産業)’이란 일반적으로 인간의 사행심을 이용하여 이익을 추구하거나 관련된 물적 재화나 서비스를 생산하는 산업 즉, 우연에 의하여 이용자에게 재산상의 이익과 손실을 주는 행위를 하는 산업으로 정의된다. 사행산업통합감독위원회, 『사행산업 건전발전종합계획,』 (2008.11.17). p7
사행산업통합감독위원회법(제2조)의 규제를 받는 국내 사행산업은 경주의 승패를 맞추는 경주류로서 경마, 경륜, 경정, 전통소싸움경기, 체육진흥투표권 사감위는 사행산업을 관리감독하면서 편의상 경주류(경마,경륜,경정,소싸움경기법)과 복권류(복권,체육진흥투표권)로 구분하고 있는데, 이는 한국문화관광연구원이 최초로 분류(‘사행산업 이용실태조사분석 및 총량조정연구’ (2008), p176.)한데서 기인되지만 추첨으로 결과를 맞추는 복권과 구분하여 경기결과를 맞추는 체육진흥투표권은 경마등과 같이 경주류로 분류하는 것이 타당하다.
과, 복권, 카지노로 구분된다. 이러한 사행산업에 대한 규제정책이론으로는 Kingma(2008) Kingma(2008)는 유럽의 다양한 게임산업을 대상으로 사행산업이 변화하는 과정을 네덜란드를 중심으로 유럽사례를 연구연구하여 금지모형(Prohibit Model)과 공익모형(Alibi Model), 위험모형(Risk Model)로 구분하였다. (문혜정(2014), ‘세계복권동향과 한국복권의 발전전략에 대한 연구’, 한국전략경영학회 춘계학술대회 논문발표자료에서 재인용)
의 도박에 대한 규제모형(금지모형, 공익모형, 위험모형)이 있는데, 국내에서는 토토나 복권에 대해서는 공익모형 또는 위험모형측면에서 기금을 통한 사회적 기여로 진흥의 대상이 되고 있으나 유독 경마에 대해서는 금지모형에 가까운 징벌적 규제를 가하고 있어 정체내지 침체의 원인이 되고 있다. 이는 유병률이라는 기준을 업종별 규제의 잣대로 삼아 유병률이 높으면 규제, 낮으면 진흥의 대상으로 보고 유병율 높은 업종의 총량을 낮은 업종으로 분배하는 정책을 쓰고 있기 때문이기도 하다.

3) 사행산업 규제에 대한 형평성 논란

사행산업에 대한 규제의 형평성 논란은 <표 2>의 과거 10년간(2003~2013)간의 업종별 매출액 규모를 보면 알 수 있다. 국내 사행산업의 매출액 규모는 2013년 19.7조원으로 GDP 대비 1.41% 수준이다. 2003년 14.2조에서 사감위가 출범한 2008년 16.5조원에서 3조원 정도 늘어났다. 그런데 복권은 복권법 제정이후 10배성장(4천억→4조→3.2조)했으며 토토는 140배 성장(283억→3조)하는 동안 경마는 10년간 7조원대로 정체 수준(사감위, 2013)에 머물고 있다. 토토의 이 같은 성장률과 국민평균 구매액은 세계1위(La Flaur.2015)이다.


<표 2 > 사행산업별 매출실적(단위: 억원)
구 분/2003/2004/2005/2006/2007/2008/2009/2010/2011/2012/2013
카지노내국인/6,642/7,500/8,300/8,478/10,265/10,972/11,553/12,534/11,857/12,092/12,790
카지노외국인/3,965/4,336/4,347/4,796/6,129/7,529/9,196/10,056/11,289/12,531/13,685
경 마/61,730/53,303/51,548/53,110/65,402/74,219/72,865/75,765/77,862/78,397/77,035
경 륜/24,107/19,427/17,555/15,894/21,173/20,524/22,238/24,421/25,006/24,808/22,977
경 정/3,266/3,378/4,127/3,972/5,388/6,869/7,183/6,508/7,348/7,231/6,923
복 권/42,342/34,595/28,438/25,940/23,810/23,940/24,712/25,255/30,805/31,854/32,340
토 토/283/1,389/4,573/9,131/13,649/15,962/17,590/18,731/18,478/27,583/30,782
전통소싸움/-/-/-/-/-/-/-/-/-/116/195
합 계/142,335/123,928/118,888/121,321/145,816/160,015/165,337/173,270/182,645/194,612/196,727
GDP/8,109,153/8,780,331/9,197,973/9,660,546/10,432,578/11,044,922/11,517,078/12,653,080/13,326,810/13,774,567/14,282,946
GDP대비비율/1.76/1.41/1.29/1.26/1.40/1.45/1.44/1.37/1.37/1.41/1.41


업종 간 매출액의 성장에 큰 차이를 보이는데서 규제정책의 평등성, 공정성, 형평성에 대한 논란이 제기될 수 있는데 사행산업정책도 기본적으로는 공급자나 이용자 모두 헌법상에 보장된 평등권과 자유권을 침해당하지 않게 관리되어야 한다는데 대해서는 이론이 있을 수 없다. 사행산업이라는 이유로 불가피하게 규제를 하더라도 업종별로 불합리한 차별을 하지 않고 형평성 있게 관리해야 한다는 측면에서이다. 임재경(2007)은 헌법 제11조 제1항에 의하여 평등권은 법의 모든 영역에서 유효하며, 기본권에 관한 차별을 하려면 합리적 근거가 있어야 하고 그 차별의 목적은 헌법에 합치되어야 하고, 차별의 정도 또한 적정한 것이어야 한다는 입장이다. 이와 같은 맥락에서 사행산업은 모두 헌법상 보장된 평등권을 보장받으면서 형평성 있게 관리되어야 하며 정책의 내용이나 규제도 공정성 있게 이루어져야 한다는 주장이 제기되고 있는 것이다. 김석준(1992)은 행정학이나 정치학분야에서 바라보는 형평성을 사회와 역사적 맥락과 관련지어 사회적 형평성(social equity)의 개념으로 이해하면서 사회적 형평성 기준을 행정조직내에서 행정조직과 사회내 개인의 관계에 적용할 경우에는 배분적 정의로 사용한다고 주장한다. 이건(2013)은 한국사회에서의 사회갈등 해소에 가장 크게 영향을 미치는 공정성 요인은 “기회의 공정성” “분배의 공정성”, “조건의 공정성” 순이라면서 사회구성원들에게 실질적인 기회의 평등을 보장하고, 분배시스템의 합리화를 통하여 분배의 공평성을 이루며, 공적 제도 또는 기관들이 평등한 법 집행을 하게 될 때 근본적인 갈등의 문제가 해결될 수 있다고 한다. 합법적 사행산업은 공공재적 성격을 가지며 불법도박과 같은 범죄행위가 아니고 기금과 세금을 납부하여 국가사회에 기여하는 공익사업이다. 특히 경마와 같이 말생산 기반시설, 산업에 종사하는 많은 인력과 연관산업 효과 등이 큰 산업이므로 규제는 하더라도 금지의 대상이 되어서는 안 된다.
























작 성 자 : 권순옥 margo@krj.co.kr

 
출 판 일 : 2015.08.10 ⓒ KRJ
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