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한국연구재단 학술지인 ‘한국사회조사연구소’의 「사회연구」에 실린 본 기고에서는 국내 합법 사행산업에 대한 과도한 확산을 방지하는 규제 기준으로 활용되고 있는 ‘도박중독 유병률’의 산정 방식과 적용상의 문제점을 검토해 개선 방안을 제시하고 있습니다.
유병률 조사에 대해서는 사감위 출범 당시부터 지금까지도 논란이 많았기에 유병률 조사의 문제점이 무엇이고 이를 활용한 매출총량 배분정책이 타당한가에 대한 테제를 본지와 함께 제안하고자 연재를 시작합니다. - 편집자 주.
▣도박중독 유병률과 사행산업 시장구조 변화
□유병률과 사행산업 매출 총량 규제
사감위의 규제를 받는 합법적 사행산업중에는 과도한 사감위의 규제로 인해 현상 유지만하는 업종과 사실상 규제가 없어 매년 급격히 신장하는 업종이 있다.
경마의 경우는 2012년 전후로 해서 주어진 매출 총량의 달성 수단이 막혀 있어 배정된 매출총량을 달성하지 못한 반면, 토토와 복권(로또가 복권매출총액의 95%이상)는 주어진 매출 총량을 초과하는 년도가 잦아졌다.
즉, 토토와 복권은 사감위 출범(2008)시 사행산업 전체에 대한 매출액 비중을 중심으로 유병률을 반영해 매년 매출 총량을 부여받는데 2009년부터 토토와 복권은 유일한 규제인 매출 총량외에는 다른 규제가 없음에도 매출액 배정된 총량을 매년 초과해왔다.
토토는 2009년 매출 총량의 2,227억, 2010년 2,666억, 2011년 1,019억 원을 초과했고, 복권은 2010년 1,190억 미달, 2011년 2,759억 초과, 2012년 1,049억 초과했고, 2013년은 전년 대비 총량을 4,382억 추가로 배정받은 관계로 총량에는 795억 미달됐다.
경마는 2010년 1,548억, 2011년 2,858억, 2012년 9,310억, 2013년 3,841억 원 미달했다.
□매출 총량 규제 예외를 위한 사감위법 개정
배정된 총량을 넘어서는 경우 발매를 중단하면 되지만, 토토와 복권은 2009년부터 매년 매출총량을 초과하게 되자 발매 중단 대신 사감위에 총량 배정을 지속적으로 늘려 달라고 요구하는 방식으로 총량 초과 문제를 해결했다.
반면에 경마는 발매수단이 봉쇄당한 상태라 사감위 출범이후 단 한 번의 매출 총량 발매 위반사례가 없었다. 토토, 복권은 연금복권 출시로 2011년～2012년 매출 총량이 2년 연속 1천여 억이 초과되자 매출 총량 준수를 위한 판매 중단보다는 매출 총량 규제를 받지 않는 근거를 신설토록 요구해 사감위법 시행령(제2조)을 개정했다.
사감위는 복권위(복권)와 문광부(토토)의 매출총량 적용을 완화하는 논거를 유병률의 높고 낮음에 두고 ‘매출액규모에 관한 총량 적용 예외기준’의 세부적용기준(시행령 제2조1항 별표 사감위법 시행령을 정하는 사감위법 시행령을 개정했다.
즉, 사행산업의 건전화를 위해서 ‘중독 등 사회적 폐해가 심한 업종의 수요를 복권과 같이 중독 폐해 등이 없고 건전한 업종인 경우에는 총량에서 제외할 수 있도록 총량을 제외하는 요건’을 사감위법 시행령(제2조)에서 구체적으로 정하고 ‘총량제외 요건’에 부합하는 경우 사감위 의결을 거치기로 했다.
기재부 복권위원회는 복권 총량이 부족하다며 사감위, 문광부, 기재부가 합의해 유병률이 일정 규모 이하가 되면 매출 총량 규제에서 제외하도록 2012년 사감위법 시행령을 개정해 복권의 경우는 유병률이 일정 수준 이하이면 매출총량규제에서 제외될 수 있게 되었다.
일반인의 유병률(저위험+중위험+문제성)은 13.8%이며 복권과 토토는 이용자의 유병률(중위험+문제성)이 각각 10.2%, 14.5%로서 복권(10.2%)은 일반인 유병률(13.8%)보다 낮으므로 총량 규제에서 제외할 수 있다는 것이며 토토는 유병률 제외 기준에 근접해 총량 규제 제외 가능성을 열어둔 것이다.
이는 시행령 개정 당시부터 사전에 한 시뮬레이션을 토대로 복권과 토토의 총량 규제를 제외시키겠다는 기재부와 문광부 의지가 반영된 결과였다.
□유병률 낮은 업종으로 이관한 시장 구조 변화
2012년 총량을 역대 최고인 8.8조를 배정받았던 경마는 사감위 총량 배분 정책에 변경에 따라 전년도 실적 기준인 연간 7조원대로 총량이 줄어들었다. 또한 각종 규제로 주어진 총량을 달성할 수단이 막혔고 사감위의 유병률 높은 업종은 낮은 업종으로 총량이관 정책에 따라 2013년 총량을 8천억 삭감당하면서 토토와 로또에게 3,200억과 4,300억을 내어주어 전체 매출점유비가 30%대로 추락했다.
이는 사업장 증설 불허, 발매수단이 억제된 경마·경륜·경정과 카지노에 비해 매출 총량만 규제하는 복권과 토토에 대한 비대칭적 규제의 결과이다.
<표 8-1>에서 2002년 이후 7조원를 유지하는 경마, 2조원대에서 머물고 있는 경륜, 6천억내외에 머무는 경정, 1.2조원대 내외인 카지노에 비해 토토는 2002년 283억 원에서 2014년 3.3조원대 급성장하고, 복권은 로또 광풍으로 2003년 4.2조원대로 피크였다가 떨어졌지만 2014년 3.3조원대로 회복하면서 경마·경륜·경정 시장을 크게 잠식하고 있다.
일례로 토토의 급성장과 2012년 사감위법 개정이후 매출 회복중인 복권의 잠식으로 경마 점유비는 43.4%(2003)대에서 39.2%(2013)로 추락했고, 토토(2003년 0.2%→2013년 15.6%)로 늘면서 경마 시장을 지속적으로 잠식해가고 있는데 이는 유병률을 활용한 인위적인 규제 정책의 결과임을 부인할 수는 없다. <다음 호에 계속>
<표8-1> 사행산업별 매출 실적
구분>2003>2004>2005>2006>2007>2008>2009>2010>2011>2012>2013>2014
카지노>내국인>6,642>7,500>>8,300>8,478>10,265>>10,972>11,553>12,534>11,857>12,092>12,790>14,220
외국인>3,965>4,336>4,347>4,796>6,129>7,529>9,196>10,056>11,289>12,531>13,685>13,772
경 마>61,730>53,303>51,548>53,110>65,402>74,219>72,865>75,765>77,862>78,397>77,035 >76,464
경 륜>24,107>19,427>17,555>15,894>21,173>20,524>22,238>24,421>25,006>24,808>22,977>22,019
경정>3,266>3,378>4,127>3,972>5,388>6,869>7,183>6,508>7,348>7,231>6,923>6,808
복권>42,342>34,595>28,438>25,940>23,810>23,940>24,712>25,255>30,805>31,854>32,340>32,827
토토>283>1,389>4,573>9,131>13,649>15,962>17,590>18,731>18,478>27,583>30,782>32,813
소싸움>->->->->->->->->->->116>195>10
합계>142,335>123,928>118,888>121,321>145,816>160,015>165,337>173,270>182,645>194,612>196,727>198,933
GDP>8,109,153>8,780,331>9,197,973>9,660,546>10,432,578>11,044,922>11,517,078>12,653,080>13,326,810>13,774,567>14,282,946>-
GDP대비율>1.76>1.41>1.29>1.26>1.40>1.45>1.44>1.37>1.37>1.41>1.41>-
자료: 김종국, 2016. ‘규제 정책이 사행산업 시장구조에 미치는 영향 연구’, 「Crisisonomy」12(2):148.
저자= 김종국 한국마사회 전 공정기획본부장, 서울과학기술대학교 IT정책전문대학원 스포츠문화복권정책학과 박사과정 재학.
교정·교열= 이용준 기자 cromlee21@krj.co.kr
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