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이런 맥락에서 본지는 저자의 △토토와 복권의 민간 위탁 소형 판매점 방식에 의한 성공 전략 △경마장 안에서 발매 자구가 경마 발전에 미치는 해악 △온라인 로또 복권 도입 법안 개정 벤치마킹 논문을 차례로 연재합니다. 이후에는 토토의 타 사행산업 형평성 저해, 한국마사회법과 말산업육성법 통합 방안, 사감위 매출 총량 정책 문제 들을 다룬 학술 기고문과 발표문을 추가로 실을 예정입니다. - 편집자 주
최근 평창올림픽 지원 등 명목으로 2016년에만 약 3천억 원의 매출총량 증량 허용 등으로 2016년 4조4천억 원의 매출을 올리는 체육진흥투표권(토토)과 인터넷로또복권 허용으로 과거 4조2천억 원 피크 때의 영화를 꿈꾸는 복권 등과 달리 경마는 아직까지 사업장도 늘리기 힘들고 인터넷베팅도 도입을 추진하고 있을 뿐 돌파구를 찾기가 쉽지 않다.
최근에는 인터넷베팅 도입에 기대를 걸고 있지만 여건은 녹녹치 않다. 같은 사행산업인 토토가 국민체육진흥법에 단 한마디의 ‘인터넷베팅’이라는 자구(字句)조차 없으면서도 인터넷토토를 발매하고 있지만 경마는 할 수 없는 이유는 ‘경마장 안에서 발매’라는 자구 때문이다.
그렇다면 ‘경마장 안에서’라는 자구는 언제부터 명시된 것이며 이를 명시할 때는 ‘인터넷베팅’을 금지할 목적으로 신설한 것일까? 답은 ‘전혀 아니다’라는 것이다. <표1>과 같이 ‘경마장 안에서’라는 자구는 2001년 한국마사회법을 개정(법률 제6572호, 2001.12.31, 일부개정)하면서 신설됐다.
<표1> ‘경마장 안에서’ 자구 신설 한국마사회법 개정
종전 [법률 제4251호, 1990.8.1., 전부개정]
제6조 (승마투표권) ①마사회는 경마를 개최하는 때에는 승마투표권(이하 "마권"이라 한다)을 발매할 수 있다.
②제1항의 규정에 의한 마권의 단위투표금액·발매방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
개정 [법률 제6572호, 2001.12.31, 일부개정]
제6조 (승마투표권의 발매 등) ①마사회는 경마를 개최하는 때에는 경마장안에서 승마투표권(이하 "마권" 이라 한다)을 발매할 수 있다.
②마사회는 경마장 외의 장소에 마권의 발매업무 등을 처리하기 위한 시설을 설치하고자 할 때에는 농림부장관의 승인을 얻어야 한다. 농림부장관의 승인을 얻어 설치한 시설(이하 "장외발매소"라 한다)을 이전하고자 할 때에도 또한 같다.
③제1항의 규정에 의한 마권의 단위투표금액·발매방법 및 제2항의 규정에 의한 장외발매소의 시설기준, 처리사무 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. [전문개정 2001.12.31]
그렇다면 2001년 개정된 한국마사회법에 ‘경마장 안에서’라는 자구와 ‘경마장 외의 장소’라는 자구가 신설된 배경은 무엇일까? 과거 농림부의 관리감독을 받아오던 당시 한국마사회는 1988 서울올림픽 승마경마장 건설을 담당한 바 있고, 1988년 서울올림픽 이후에는 대통령이 여러 부처로 분산된 체육시설관장부처를 일원화하라고 체육청소년부에 지시했다.
체육부는 경마장을 체육시설관장 일원화 문제의 요체로 보고 경마의 관장부처를 농림수산부에서 체육청소년부(체육부가 1991.1.31.부로 명칭 변경)로 이관토록 정부조직법을 개정(1990.12.18 국회통과)해 1992년 1월 1일부로 이관시켰다.
경마의 관장부처가 2001년 1월 29일부로 농림부로 환원되기 전까지 경마는 문화관광부(종전 문화체육부) 관장으로 넘어갔고 경마는 경륜, 경정, 체육진흥투표권과 함께 문광부의 관리감독을 받게 됐다. 체육청소년부가 경마를 관장(1992.1.1부)할 당시에는 경마를 마필 개량 증식과 축산 진흥보다는 스포츠인 경마 시행 위주로 운영했다.
경마가 문광부로 넘어간 뒤 1998년 이전까지는 장외발매소의 인허가가 전무했으며 비로소 1998년 들어서 5개소의 장외발매소 허가(현재의 대전·대구·부산·광주·중랑)가 있었는데 개장 과정에서 시민단체 등에서 많은 반대를 받게 되면서 장외발매소는 사회문제화 되기 시작했다.
이후 2001년 한국마사회가 농림부과 이관되면서 대대적인 한국마사회법이 개정되면서 당시 문제가 된 장외발매소의 설치 근거를 시행령(제6조)에서 법으로 이관했다. 개정 전 시행령은 1992년 5월 29일 한국마사회법을 ‘전부 개정’하면서 <표2>와 같이 최초로 ‘장외발매소’라는 자구가 시행령에 ‘경마장 외의 장소’라는 자구가 신설됐다.
<표2> ‘장외발매소’ 자구 신설 한국마사회법 시행령 개정
종전 [대통령령 제5167호, 1970.7.9., 전부개정]
제6조 (승마투표권발매장수의 공표) 마사회는 경주마다 승마투표권의 발매를 마감한 때에는 마사회 규약의 정하는 바에 의하여 지체없이 각 승마투표법별로 승마투표권의 발매장수를 경마장내의 일정한 장소에 게시하여야 한다.
개정 [대통령령 제13652호, 1992.5.29, 전부개정]
제6조 (장외발매소의 설치등) 마사회는 경마장 외의 장소에 마권의 발매 및 환급금의 교부사무등을 처리하기 위한 시설(이하 "장외발매소"라 한다)을 설치하고자 하는 때에는 체육청소년부장관의 승인을 얻어야 한다. 장외발매소를 변경·이전 또는 폐쇄하고자 하는 때에도 또한 같다.
당시 한국마사회법(1993.3.6. 타법 개정)에는 제6조(승마투표권) 제1항에 “마사회는 경마를 개최하는 때에는 승마투표권을 발매할 수 있다”고만 명시할 뿐 ‘장외발매소’나 ‘경마장 안에서’라는 자구는 찾아볼 수 없고 시행령(1992.5.29.개정)에 명시됐다. 시행령에 있던 ‘장외발매소’의 설치 승인 근거를 한국마사회법에 명시된 것은 2001년 한국마사회법을 전부 개정하면서며 이때 ‘경마장 외의 장소’라는 자구에 상응하여 <표1>과 같이 종전에는 없던 ‘경마장 안’에서 라는 자구가 신설된 것이다.
그런데 필자가 당시의 법 개정을 상정했던 문서(문서보관 창고에서 개정 상신한 개정문서 원본)를 열람했는데 ‘경마장 안에서’라는 문구는 당시 농식품부가 개정안을 검토하면서 직권으로 ‘수기로 첨가’했음을 확인했다. 이를 확인했던 이유는 2008년 사감위가 당시 시행 중이던 경마 ‘인터넷베팅’을 ‘경마장 안에서’ 발매라는 조문에 위배된다는 취지로 법제처에 유권해석을 의뢰해 인터넷베팅 허용 여부를 결정하겠다고 함에 따라 이에 대한 대응 방안을 마련하기 위해서 ‘경마장 안에서’라는 자구가 신설된 이유를 확인하기 위해서였다.
그런데 확인 결과 당시 법 개정을 한 취지가 ‘인터넷베팅’을 금지할 목적으로 삽입한 것은 아니라는 개정 취지를 알게 되었다. 즉, 당시 ‘경마장 안에서’라는 자구는 마사회법의 ‘장외발매소’라는 자구에 대응하는 개념으로 삽입한 것일 뿐 경마장 외의 장소에서 발매하는 ‘인터넷베팅’을 금지할 목적으로 삽입한 것을 아니었다는 사실이다.
그런데 당시의 별다른 생각 없이 삽입한 ‘경마장에서’라는 자구로 인해 한국마사회는 별도의 ‘인터넷베팅근거’를 신설하지 않고는 인터넷 베팅을 할 수 없게 되는 전연 예상하지 못한 처지에 놓이게 된 것이다. 따라서 ‘경마장 안에서’라는 경마의 발전을 저해하는 가장 대표적인 악법 조문이므로 자구는 반드시 삭제돼야 한다는 결론에 이른다. <다음 호에 계속>
저자= 김종국 한국마사회 전 공정기획본부장, 서울과학기술대학교 IT정책전문대학원 스포츠문화복권정책학과 박사과정 재학.
교정·교열= 이용준 기자 cromlee21@krj.co.kr
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