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이런 맥락에서 본지는 저자의 △토토와 복권의 민간 위탁 소형 판매점 방식에 의한 성공 전략 △경마장 안에서 발매 자구가 경마 발전에 미치는 해악 △온라인 로또 복권 도입 법안 개정 벤치마킹 논문을 차례로 연재합니다. 이후에는 토토의 타 사행산업 형평성 저해, 한국마사회법과 말산업육성법 통합 방안, 사감위 매출 총량 정책 문제 들을 다룬 학술 기고문과 발표문을 추가로 실을 예정입니다. - 편집자 주
최근 경마 인터넷베팅 도입이 매출 정체 타개 대안으로 고객들의 관심을 끌고 있다. 2008년 법제처가 인터넷경마베팅은 시행근거가 없고, 체육진흥투표권(토토)은 인터넷베팅 근거가 있다고 유권해석으로 내려 사행산업통합감독위원회(사감위)가 경마 인터넷베팅을 금지했다.
토토의 근거법인 국민체육진흥법에 ‘인터넷베팅’이라는 자구가 있는 것이 아니다. 법상 인터넷베팅은 발매방식의 하나며, 발매 방식은 장관의 승인을 받으면 할 수 있도록 한 법조문에 따라 공단이 승인을 받아 시행했으니 적법하다는 것이다.
경마는 ‘경마장 안’에서 발매해야 하며, 경마장 외에서 발매는 법에서 ‘장외발매소’만 정하고 있고, 인터넷베팅은 ‘경마장 내’ 발매가 아니고, ‘경마장외발매소’의 승인조건에 해당하지 않으므로 근거가 없다는 취지다. 결국 마사회법 제6조 ‘경마장 안에서’ 라는 자구가 인터넷경마베팅을 발매하지 못하도록 하는 족쇄다.
그런데 2016년 3월에는 ‘인터넷로또’ 발행 허용 법안인 ‘복권 및 복권기금법’이 개정돼 올해 말이나 내년이면 인터넷을 통한 로또복권발매가 가능하게 된다. 이는 최초 2002년 로또복권이 도입된 이듬해인 2003년부터 지금까지 역대 최고인 복권 매출액이 4조2천 억(2016년 3.8조원)이었는데 이중에서 로또가 3조8천억 원이었던 당시와 같은 파괴력 있는 로또복권의 매출증가가 기대되는 엄청난 사건이다.
경마는 수년간 인터넷베팅 도입 법안을 추진하려해도 어느 국회의원 하나 선뜻 나서주지 않고 있어 법안 개정이 난망하다. 그런데 인터넷로또법안은 복권을 관장하는 기획재정부(복권위원회)가 직접 정부입법으로 2014년 말부터 추진해 약 1년 만에 통과시켰다. 사감위가 사행산업의 확산을 막고 있는 상황에서 그것이 가능했을까? 기재부는 이미 2011년 발매해온 ‘연금복권 520’마저도 인터넷으로 발매할 수 있도록 한 바 있다. 그런데 기재부가 인터넷로또법안을 거의 사회적 이슈나 공론화 되지 않도록 한 가운데 매우 조용히 법 개정을 할 수 있었던 것은 경마가 추진하는 방식과는 다른 전략을 썼기에 가능했다는 판단이다.
경마는 인터넷베팅을 도입하려고 수년 전부터 법 개정을 추진해왔으며 최근의 개정방안은 1)경마장안에서 문구 삭제 2)‘정보통신망 이용촉진 및 정보보호등에 관한 법률’에 따른 정보통신망을 이용해 발매할 수 있고 이 경우에는 경주를 시행하는 해당 경마장에서 마권을 발행한 것으로 본다는 방식으로 추진하고 있다.
복권의 경우는 온라인로또복권 도입 개정 방안을 직접적인 시행 근거 조문 신설이 아닌, 기존에 금지된 방식 중에서 ‘온라인로또복권’은 제외하는 예외적 허용방식으로 개정하는 방식을 택해 논란을 피했다.
즉 로또복권의 법적명칭(복권및복권기금법 제2조)은 ‘온라인복권’이며 온라인복권은 ‘중앙전산센터와 정보통신망으로 연결된 복권발매 단말기에서 출력된 복권’을 의미하므로 법상 ‘인쇄복권(추첨·즉석식)’이나 인터넷을 통해 발매하는 복권인 ‘전자복권(즉석·추첨식)’에 해당하지 않는 것으로 봤다.
따라서 인터넷로또 복권을 도입하기 위해서 복권및복권기금법을 개정하면서 1차적으로 제2조의 ‘온라인복권’에 ‘중앙전산센터와 정보통신망을 통해 전자적 형태로 발매되는 복권’이라는 자구를 추가했다. 법 개정 전의 ‘온라인복권(로또복권 제외)’ 정의에서 “온라인복권을 판매하는 자는 계약에서 정한 판매장소외에서는 발매할 수 없다”라고 해 발매장소를 ‘오프라인’에 한정했으나 2차적으로 동 조문인 제6조를 개정, “온라인복권을 판매하는 자는”이라는 단서조항을 달아 전자적 형태로 발행하는 ‘인터넷로또복권’은 계약에서 정한 장소에서 판매할 수 있는 복권으로 해석하는 방식으로 허용하는 방식을 취한 것이다.
어느 조문을 봐도 ‘온라인로또복권’을 ‘직접적으로 도입하는’ 자구는 찾아볼 수 없는 ‘예외적 허용 방식’을 택한 것이다. 개정 이유도 ‘온라인복권 수요자의 구매 편의를 높이고 해외 판매의 기반을 마련하기 위함’으로 밝히고 있다.
경마가 인터넷베팅 도입 사전분위기 조성을 위해 ‘국민적 공감대형성, 경마에 대한 이미지 개선’등을 내세우며 고군분투하고 있는 것에 비하면 매우 공격적인 방식으로 기재부가 직접 정부입법으로 추진해 관철했다. 인터넷로또 복권 도입 법안 개정을 벤치마킹해 경마의 인터넷베팅을 도입 법안을 개정하려면 다음과 같은 방식을 상정할 수 있다.
첫째, 국회의원 입법이 여의치 않으면 복권과 같이 경마의 감독부처인 농식품부가 정부입법 형식으로 총대를 메는 방식이다. 이는 복권의 경우 원천세(레저세 등)을 내지 않으므로 수익금 전액을 기금(1.5조원)으로 활용할 수 있는 복권감독부처(기재부)의 이해관계와 달리 경마의 경우는 1.5조원대의 원천세(레저세 등)를 내므로 지자체에게는 좋은 일이지만 이를 추진하는 농식품부는 겨우 2천억 내외의 축산발전기금만을 활용할 수 있기에 인터넷베팅도입을 위해 한국마사회법 개정에 적극적으로 나설지는 의문이다.
둘째, 복권과 같이 간접적이고 예외적 허용방식으로의 <표>와 같은 한국마사회법 개정 방안을 제안하고자 한다. 즉, 법 제2조의 정의에 인터넷베팅의 정의를 신설하고 마권 중에서 인터넷로또복권과 같이 정보통신망을 이용해 발매하는 인터넷마권은 오프라인 발매장소를 제한하지 않고 온라인 발매가 가능하도록 하며 이를 위해 법 6조의 ‘경마장 안에서’ 자구를 삭제하는 방식이다.
<표> 인터넷베팅 근거 신설 한국마사회법 개정 방안
현행
제2조(용어의정의)
6 “승마투표권"이란 경마시행 시 승마(勝馬)를 적중시켜 환급금을 받으려는 자의 청구에 따라 마사회가 발매하는 승마투표방법·마번(馬番) 및 금액 등이 적힌 표(票)으로서 다음 각목을 말한다
제6조(마권의 발매등) ①마사회는 경마를 개최할 때에는 경마장 안에서 마권을 발매할 수 있다.
② 마사회는 경마장 외의 장소에 마권의 발매 등을 처리하기 위한 시설(이하 “장외발매소”라 한다)을 설치·이전 또는 변경(관람시설의 바닥면적을 확대하는 경우에 한정한다)하려면 농림축산식품부장관의 승인을 받아야 한다.
개정
제2조(용어의정의)
6 가. 인쇄마권: 승마투표권의 최종 구매자가 직접 마번을 선택하거나 전산에 의해 자동으로 마번을 부여받는 마권으로서 마권발행시스템을 갖춘 중앙전산센터와 정보통신망으로 연결된 마권의 발매기를 통하여 출력된 승마투표권
나. 온라인마권: 승마투표권의 최종 구매자가 직접 마번을 선택하거나 전산에 의해 자동으로 마번을 부여받는 마권으로서 마권발행시스템을 갖춘 중앙전산센터와 연결된 정보통신망을 통하여 발매와 환급이 이루어지는 전자적 형태의 승마투표권
제6조(승마투표권의 발매등) ①마사회가 마권(정보통신망을 통하여 발매와 환급이 이루어지는 전자적 형태의 온라인마권은 제외한다)을 발매하는 때에는 허가 또는 승인된 장소외의 장소에서 발매하여서는 아니 된다.
② 마사회는 마권의 발매------------------------------
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경마의 이미지가 개선되고 국민적 이미지가 개선되도록 여건을 조성한 뒤 국회의원 입법 형식으로 인터넷베팅 허용법안을 개정하는 방식으로는 지금까지의 노력에 대한 결과로 비추면 불가능하다는 판단을 할 수도 있다. 복권이 이미지가 개선되었기에 인터넷로또 도입이 허용된 것으로는 보지 않는다. 감독부처의 의지와 복권기금을 공익기금과 복지기금 등을 활용하고 온라인로또복권을 해외에 판매한다는 명분을 내세웠듯이 경마도 불법도박과의 싸움에서의 우위확보, 말산업육성법 체계 하에서의 경마를 통한 말산업 관련 기금(지자체의 말산업육성 등 예산)의 확충, FTA에 대응한 경마를 통한 기금의 확보 등의 명분을 내세우는 적극적인 전략이 필요한 때라는 의식의 전환 및 추진 전략의 변화를 모색해야 할 때라고 본다.
저자= 김종국 한국마사회 前 공정기획본부장, 서울과학기술대학교 IT정책전문대학원 스포츠문화복권정책학과 박사과정 재학.
교정·교열= 이용준 기자 cromlee21@krj.co.kr
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