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제 목 ‘획일적 규제에서 형평성 있는 규제로 전환해야’
헌법의 평등권 조항에 따라 모든 사람은 물론 사행산업 업종에 대해서도 평등한 대우, 규제가 이루어져야 합니다. 타업종과 형평성이 보장되고 규제 내용도 공정하게 이루어져야 하지만, 현실은 그렇지 않습니다. 특히 경마에 대한 규제는 지나치게 과도하고 불공정해 성장은커녕 정체되고 있는 현실입니다.

국내 사행산업 연구 권위자인 김종국 한국마사회 경마본부장(정책학 박사)는 국내 사행산업에 대한 규제 정책의 평등성·형평성·공정성에 대한 검토를 통해 사행산업간 공동 발전 방향을 제시하고자 ‘규제 정책이 사행산업 시장구조에 미치는 영향 연구’를 발표했습니다.

논문은 불법시장을 합법시장으로 끌어들일 수 있도록 사감위의 정책 패러다임을 전환시켜야 하며 이를 통해 사행산업자들은 불법시장을 상대로 합법시장을 확대하는 공동 목표를 향해 상생 방안을 모색해야 한다고 주장하고 있습니다. <말산업저널>은 제288호부터 본 논문을 연재합니다.

본 논문은 필자가 한국연구재단 등재 학술지「Crisisonomy」 Vol.12 No.2, 145-166에 기고한 ‘A Study on the Impact of Regulatory Policy on the Gambling Industry in Korea(규제 정책이 사행산업 시장구조에 미치는 영향 연구)’ 내용 중 영문 도표 수치 등을 최근 기준으로 일부 수정해 기고했습니다. - 편집자 주

2. 사행산업 정책 관련 선행 연구 고찰
1) 사행산업 규제 정책의 형평성 논란
국내 사행산업에 대한 규제에 대해서는 규제 필요성이나 규제 효과, 사행산업이 미치는 영향(범죄적 측면), 복지 재정 등 확충을 위한 레저세 확대, 사행산업간 유병률을 활용한 연구 등이 일부 있고 유병률을 활용해 업종별 매출총량 배분 정책을 조정해야한다는 연구(이연호 2013)등이 있으나 업종별 규제의 평등성, 형평성이나 공정성 등에 대한 연구는 전무한 실정이다.

조광익(2011)은 도박 중독과 관련한 사행산업에 대한 국가와 사회의 규제 방식 등의 문제를 제시했고, 정해상(2011)은 정부의 사행산업에 대한 규제 정책에 대한 실효성과 적절성을 온라인 게임을 대상으로 연구했으며, 김정오·김창수(2008)는 게임의 과잉 규제에 따른 문제점을 지적했다. 배영목 외(2012)는 사행산업의 사행성과 중독성의 유발 요인과 사행성 및 중독성과의 관계를 실증적으로 분석해 실효성 있는 규제 정책 수립 방안을 제시하고 있다.

이연호(2013)는 ‘사행산업 총량 규제는 사행산업이 급팽창하는 것을 억제하는 데는 크게 기여하였으나, 도박 중독성이 낮은 업종의 구성비는 하락한 반면 중독성이 높은 일부 업종의 비중은 오히려 상승하는 등 중독 예방을 통한 사행산업 건전 발전이라는 목표 달성에는 미흡하였다면서 향후 사행산업 매출액에 대한 총량 규제 정책은 업종간 중독성 차이와 대체·보완 효과를 감안해 중독성이 낮은 업종의 구성비는 늘리고 도박 중독성이 높은 업종의 구성비는 줄이는 방향으로 개편되어야 한다’고 주장한다.

한편, 이흥표는 2013년 연구, ‘사행산업 실태조사에서 도박 중독 유병률의 문제점 검토’에서 사감위가 사행산업 규제의 논리로 삼는 유병률은 과장됐으며 한국사회에서의 도박유병률은 사감위의 7.2%(2012)라는 주장과 달리 1.3%이며, 이용자 전체의 유병률도 58.9%가 아닌 문제성도박자의 18.1%로 떨어지므로 유병률이 높아서 사행산업을 규제해야 한다는 논리는 설득력이 떨어진다고 주장하고 있다. 그는 2009년 한국심리학회지에 실린 ‘한국사회 도박이용실태 및 병적 도박률’에서 불법도박의 유병률이 9.1~40.0%(주식 포함시 21.1%)로 훨씬 높고 우리나라 도박 경험률은 2008년 고려대 조사에서 72.4%(2,600만 명)으로 화투·게임 3.4.2%, 로또 29.8%, 경마 등은 0.9%로 도박에 대한 접근성과 수용성이 다른데도 불구하고 도박 중독을 합법 업종만을 대상으로 규제하거나 합법 내에서도 경험률보다는 특정 업종별 유병률의 높고 낮음에 따라 해당업종의 총량을 줄여 타 업종에게 인위적으로 넘긴다는 사감위의 유병률 정책은 개선해야 한다는 의견을 제시하고 있다.

이와 관련해 언론에서는 사감위가 ‘유병률을 뻥튀기’하고 있다거나 ‘도박중독률 산출방법에 문제가 있다’고 보도하고 있다.(2013.9.16 파이넨셜뉴스, 2013.9.17 뉴시스, 2013.9.26 스포츠한국, 2013.10.1 스포츠동아, 2013.10.2 스포츠조선,2013.10.2 스포츠한국, 2013.10.3 스포츠경향)

이연호 외(2013)는 사행산업 총량규제의 문제점을 지적하고 도박 중독성의 결정 요인에 관한 실증적 연구에 의거해 개선책을 제시했다. 정인균(2012)은 사행산업 건전화 정책이 합법산업의 공급 축소로 건전한 수요를 충족시키지 못하고 불법 사행산업을 확산시켜 불법 인터넷 도박 사이트 증가 등 불법을 조장하고 있다고 한다. 최성락(2013)은 사감위법 제정 당시 사행업체 등은 배제된 채 시민단체들만을 정책 이해 관계자로 고려해 법이 만들어지는 과정이 정당한 과정이었는지 의문을 제기하면서 복권위원회는 사감위와 같은 정부기관으로서 사감위 규제에 따르지 않을 수 있고 사감위는 문광부 직원이 대부분 파견되므로 문광부에 반하는 정책을 펴기 어려울 것이라는 지적을 하고 있다.

실제로 2011년 복권 총량이 넘어섰을 때도 복권위는 사감위의 총량 준수를 권고했지만 오히려 복권은 중독성이 낮다면서 따르지 않겠다는 뜻을 전달했고 중독성이 낮다는 이유로 2012년 사감위법 시행령을 바꾸어 2013년부터는 총량제 준수 대상에서 제외됐다. 이로 인해 결과적으로 토토와 복권은 배정된 총량이 부족하다며 경마가 각종 규제로 달성 못 하는 매출총량을 가져가는 결과를 초래함으로써 사행산업 규제 정책의 형평성 논란을 촉발하는 계기가 됐다.

2) 동일서비스 동일 규제의 원칙
사행산업에 대한 규제는 기본적으로 공급자나 이용자 모두 헌법상에 보장된 평등권과 자유권을 침해당하지 않고 업종별로 차별을 받지 않고 공평성, 형평성, 효율성 있게 관리되어야 한다.

형평성(衡平性, equity)은 ’동등한 자를 동등하게, 동등하지 않은 자를 동등하지 않게 취급하는 것‘을 의미한다. 여기서 사행산업을 하나의 ’사행산업‘이라는 동일한 업종으로 동일한 규제를 할 것인지, 업종별 차이점(발매 방식·운영 주체 차이 등)에 따라 차별적인 규제를 할 것인지가 논란이 될 수 있다. 현재의 사감위 정책은 업종별로 유병률이 다르다며 업종별로 차등규제를 하고 있는데, 전 세계적으로 업종별 유병률을 근거로 업종별 차등 규제를 하는 사례가 없다는 점에서 규제의 형평성 논란이 제기되고 있는 것이다.

임재경은 2007년 서강법학에 실린 ‘평등권의 헌법상 구현’에서 헌법 제11조 제1항에 의해 모든 국민은 법 앞에 평등하며 평등권은 법의 모든 영역에서 유효하고 국민의 기본권에 관한 차별을 하려면 합리적 근거가 있어야 하고 그 차별의 목적은 헌법에 합치되어야 하고, 차별의 정도 또한 적정해야 한다고 주장하고 있다.

임의영(2011)은 형평성의 원칙에 대해서 동일 범주 동일 대우 원칙(동일 범주에 속한 사람에게는 동등한 몫을 제공하는 합당한 평등 원칙)과 다른 범주 다른 대우 원칙(동등하지 않은 사람에게 동등하지 않은 몫을 부여하는 합당한 불평등 원칙)을 제시하면서 정의의 관념에서 자기의 몫을 가져야 하며 정책 결정 과정에서 현실적으로 형평성이 고려돼야 함을 강조했다.

이종수(2009)는 형평성은 ‘사심 없이 규칙을 동등하게 적용하는 것’과 ‘상황에 맞게 규칙을 유연하게 적용하는 것’ 모두를 내포하며 이는 곧 ‘같은 것은 같게, 다른 것은 다르게 취급하는 것’이라고 했다. 실제 정책 집행 현장에서의 규제 형평성 문제는 유선 방송 분야에서도 제기되고 있다. 방송과 통신이 융합되기 이전에 우리나라의 방송 산업에 대한 규제의 대원칙은 매체와 채널의 특성에 따른 차별, 규제였으나 최근 방송통신위원회는 ‘동일 서비스 동일 규제’ 원칙을 제도화해야 한다는 입장인데 현재 케이블TV·위성방송(방송법)과 IPTV 사업자(IPTV법)가 사실상 동일한 유료방송 시장임에도 법체계가 이원화된 상태에서 각 사업자가 비대칭 규제를 받고 있어 향후 ‘동일 서비스 동일 규제’ 원칙을 정립하게 되면 사업자간 규제의 균형을 맞출 수 있을 것으로 보고 있다(뉴스와이어 2013.711).

이규정·주윤경(2010)은 국경 없는 비즈니스 시대가 도래함에 따라 우리나라에서 서비스하고 있는 해외 기업들과 국내 기업의 경쟁이 심화되면서 국내 기업에 대해서는 규제를 가하면서도 외국 기업에 대해서는 규제를 하고 있지 않는 규제 형평성 관련한 문제(이메일 압수, 본인확인제, 권리침해 임시조치제, 지도서비스)를 제기하면서 글로벌 스텐다드에 적합하게 국외사업자를 포함해 국내 규제를 합리적으로 개선하고, 국외 기업이라도 내국인을 대상으로 하는 서비스에 대해서는 국내법을 동등하게 적용받도록 해야 한다는 개선방안을 제시하고 있다.

김현경(2015)은 인터넷서비스의 규제 역차별과 관련, 국내 사업자에 대한 인터넷 서비스의 규제가 형평성을 상실했다면서 국내외 사업자간에 ‘동일 범주 동일 대우의 원칙’과 ‘분배 기준 조절의 원칙’ 등 규제 형평 원리가 적용돼야 한다는 개선 방안을 제시했다.

3) 차등 규제 및 규제 완화시의 형평성 논의
한편 규제가 불가피하더라도 규제는 업종간 지속 성장을 보장하는 선에서 이루어져야 하며 과도한 규제로 인해 사업이 지나치게 위축되는 경우는 규제 개혁이나 규제 완화가 논의돼야 한다. 이종한(2012)은 국내 중소기업에 대한 규제가 불균형하다는 문제를 제기한 바, 산업 규제의 경우 중소기업과 대기업에 대한 적절한 차등이 이루어지지 않아, 형평성이 상당히 낮은 상태이며 형평성의 원칙을 달성하기 위해서는 같은 것은 같게, 다른 것은 다르게 취급해야 하며, 산업 규제 시 규제 차등 형태를 통해 형평성 원칙을 제고할 수 있다 했다.

최병선·이혜영(2001)은 규제 완화를 비롯한 규제 개혁에 대한 논의에서 규제 완화를 접근하는 것은 규제의 전형적인 공익론적인 사고로서 경제적 효율성이나 총체적인 사회 복지의 공평한 추구를 위해서 기존의 규제자였던 정부가 규제 완화자가 되어 정책 전환을 하는 것이라 했다.(Hood, 1994)

이에 대해 이혜영(2002)은 공익론적 시각에서 규제 완화는 정부가 정책 실수를 뒤늦게 인식하고 좀 더 바람직하게 정책을 교정하는 것이며 실증적 사익 이론 시각에서는 규제 완화는 기존의 체계와는 상이한 이익과 비용의 분배를 의미하고, 이것이 이해관계 집단들의 경쟁을 이끌어내 정치 과정을 통해 규제를 변화시킨다고 했다. 이는 획일적인 규제에서 형평성 있는 규제로 전환돼야 한다는 주장과 맥을 같이한다고 본다.

박균성(2015)은 행정 규제는 다양한 규제 대상의 특수한 구체적 사정을 고려해 그에 합당하는 규제를 하되 규제 대상의 다양성을 포섭할 수 있는 규제가 행해져야 하는데 규제 법령이나 규제 현실은 규제의 명확성이 지나치게 강조되면서 규제 형평성은 도외시되고 있으므로 규제의 탄력성과 형평성을 높이는 방법으로서 형평 규제의 여건을 조성하기 위한 공직의 전문성과 청렴성 제고, 행정 처분의 공정성을 담보하기 위한 강화된 적정한 행정 절차 보장, 법원의 사후통제 가능성을 제시하고 있다.

사행산업이라는 동일한 테두리 내에서 업종을 규제하더라도 ‘동일 서비스, 동일 규제’의 원칙은 지켜서 업종간 형평성을 유지해야 하며 규제의 차등화도 업종간 형평성을 저해해서는 안된다. 그러한 점에서 특정 업종은 규제가 없어 2백배 이상 성장하고 특정 업종은 모든 규제로 인해 위축시키는 정책이 타당한지는 논의해 볼 만하다. <다음 호에 계속>

저자= 김종국 한국마사회 경마본부장, 정책학 박사

교정·교열= 이용준 기자 cromlee21@horsebiz.co.kr
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출 판 일 : 2018.02.12 ⓒ KRJ
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