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본 기고문은 김종국 한국마사회 공정본부장이 한국연구재단 등재학술지인 한국법정책학회의 「법과정책연구」 제16권3호(2016년 9월)에 등재한 ‘사행산업 관리감독 체계의 문제점과 개선 방안(Problems and Solutions of the supervisory system for the gambling industry)’입니다.
2008년 사감위 출범 후에도 불법사행산업이 계속 확장되는 현재, 저자는 업종별로 불균형적 성장이 심화되는 데 착안, 사감위의 관리감독체계가 불법시장의 확대를 막는 불법단속 전문기관으로 전환해야 한다고 주장하고 있습니다. 4회에 걸쳐 기고문을 소개하고자 합니다. 이후에도 한국공안행정학회 학술지에 등재된 불법도박에 관한 기고를 연재할 예정입니다. - 편집자 주.
사행행위는 종류·명목·방법 여하를 막론하고 타인으로부터 금품을 모아 우연의 결과에 의해 특정인에게 재산상의 이익을 제공하고 다른 참가자에게 손실을 미치게 하는 일체의 행위를 뜻한다.
이러한 사행행위는 사람들의 요행심을 조장하고 건전한 근로 의욕을 해치는 것이므로 법률로써 금지, 처벌하고 있으나 법령에 의하거나 허가를 받은 경우에는 허용된다. 사행산업통합감독위원회(이하, 사감위)는 ‘사행산업’이란 일반적으로 인간의 사행심을 이용해 이익을 추구하거나 관련된 물적 재화나 서비스를 생산하는 산업 즉, 우연에 의해 이용자에게 재산상의 이익과 손실을 주는 행위를 하는 산업으로 정의한다.
그렇다면 법으로 허용된 국내의 사행산업은 사감위의 규제를 받는 경마, 경륜, 경정, 소싸움경기, 체육진흥투표권(이하, 토토라 함), 카지노, 복권과 경찰청허가로 행해지는 복표발행 등 사업으로 분류할 수 있다.
이중에서 합법적인 사행산업에 대해서는 사행산업통합감독위원회법(이하, 사감위법)으로 설립된 사감위가 적극 규제하고 있지만 불법사행행위에 대해서는 통제가 매우 어려운 실정이다. 이에 대해 불법사행행위 근절은 요원하여 사감위 조차도 ‘불법사행산업은 살모사 같아서 합법 사행산업 시장을 급격히 잠식하고 있다’고 한다. 사감위 출범 8년 만에 전체 합법사행산업이 5억 원 정도 성장(2008년 16조→2014년 20조원)한데 비해 불법은 무려 31조원(2008년 53조원 →75조원→’15년 84조)이 늘었다.
불법도박시장은 정보 통신의 비약적 발전에 따라 모바일 시장으로 더욱 확산돼 불법도박시장은 101조원~160원으로 추산되며 이들의 조세포탈 총액만도 대략 5조~8조원에 이를 것으로 추정된다.
이 기간 중 사행산업을 총괄 관리감독하라고 출범한 사감위는 현재까지도 여전히 합법사행산업의 규제에 머물러 있다.
사감위는 ‘사행산업 총매출액 중에서 중독성이 낮은 업종의 구성비는 높이고 중독성이 높은 업종의 구성비는 낮추는 방식’으로 도박중독 유병률을 이용해 사행산업을 규제하는 논리로 정책을 펴왔다. 2012년 사감위법을 개정해 도박문제관리센터를 설립했으며 사행사업자로부터 순매출액의 1,000분의 3.5를 도박중독예방치유 부담금으로 매년 1백여억원(2012년 44억→2013년 175억 원을 징수하고 있다.
동법 개정 당시 사감위는 합법산업만 규제한다는 비난이 일자 불법사행산업 단속권한을 갖도록 하겠다고 하였으나 현재까지 불법산업에 대한 단속성과는 미미한 실정이다. 이에 대해 국회정무위에서는 국무총리실 감사에서 사감위는 불법사행산업이 심각한데도 불구하고, 15.6조원 규모의 합법적 부분만 다루고 있어 불법 사업으로 인한 여러 가지 문제가 발생하고 있다고 지적했다.
사감위는 불법관련 단속 조직으로 ‘불법사행산업감시신고센터’를 설립했으나 동 센터의 조직과 예산은 설립 당시 수준으로 운영해오고 있다. 동 센터의 기능은 △불법사행산업 감시관련 정책의 수립 및 조정 △불법사행산업 감시, 고발, 수사의뢰 △불법사행산업 신고 접수, 처리, 모니터링 △불법사행산업 관련 유관기관 업무협력’이다. 사감위가 불법단속을 위해 특별사법경찰권(이하, 특사경)을 가져야 한다는 사감위법 개정안이 제출됐지만, ‘단속인력과 예산을 갖추지 못한 사감위에게 독자적인 수사권을 줄 수 없다’해서 무산됐다.
사감위는 종전에 도박중독 유병률을 낮추어야 하는 존재목적 달성을 위해 사행사업자가 수행하던 도박중독 치유기능을 사감위로 통합하고 사행사업자에게는 부담금을 늘리도록 사감위법 개정안을 통과시켰다. 이후 사감위는 도박중독관리센터를 출범시켜 운영비로 연간 백억 원 이상의 예산을 확보하여 운영 중이다.
그런데 사감위의 사행산업관리감독체계 확립을 논할 때, 불법에 대한 규제는 현실적으로 어렵다는 이유로 거의 논의가 되지 않고 있다. 오히려 ‘합법산업을 어떻게 규제할 것인지, 기존의 사행산업 감독부처의 관리감독기능을 어떻게 사감위로 통합시킬 것인지’에만 관심이 쏠려 있다.
다만 사감위가 출범해 이루어낸 가장 큰 성과는 2년마다 실시하는 사감위의 발표로 도박중독유병률이 2008년 9.5%(2010년 6.1%, 2012년 7.2%)에서 2014년 5.4%로 낮아졌다는 것은 매우 고무적인 현상이다. 그러한 실적은 사감위의 출범 배경이 된 2006년 ‘바다이야기 사태’에서 나타난 ‘도박광풍’을 잠재우는데 ‘도박문제관리센터’가 큰 기여를 했다는 출범의 당위성을 주장하는 논거는 될 수 있다고 본다.
한편, 사감위 출범 이후 사행산업 시장은 과거 가장 점유비가 높았던 경마의 비중은 줄어들고 토토와 복권의 시장이 확대되는 구조로 변화되고 있다. 이는 사감위가 그동안 유병률을 낮추는 것이 존재 이유가 되므로 유병률이 높은 업종에 대해서는 규제를 강화하는 방식으로 업종별 비대칭적 규제정책을 펴온데 기인한다. 그런데 그러한 합법적 시장을 놓고 시장을 서로 다투는 사이에 통제불능의 불법시장은 규모가 더욱 커지고 있다는 것은 심각한 문제가 아닐 수 없다.
따라서 사감위가 그동안 수행에 어려움이 있다며 소극적이었던 불법사행산업 단속 기능을 강화해 불법시장을 줄이면서 합법시장의 파이를 늘리는 방향으로의 정책 전환이 필요할 것으로 본다. 이러한 맥락에서 본 연구는 사감위의 관리감독체계의 문제점을 불법사행산업 단속기능 강화와 비대칭적 규제의 문제, 사감위의 기능, 조직의 문제 등을 중심으로 해 사감위 운영상의 전반적인 문제점을 적시하고 개선방안을 제시하고자 한다. 특히 불법사행산업분야는 2012년 사감위법 개정으로 새로이 추가된 임무이면서도 현재까지 조직과 예산이 확충되지 않아 제대로 기능을 수행하는 데는 한계가 있다고 보기 때문이다. <다음호에 계속>
▲저자 김종국 한국마사회 공정본부장. 그는 서울과학기술대학교 IT정책전문대학원 스포츠문화복권정책학과 박사과정에 재학하며 사감위 체계의 문제에 대해 꾸준히 논문을 집필하고 있다.
작 성 자 : 이용준 cromlee21@krj.co.kr
